“凡牧民者,必知其疾,而忧之以德,勿惧以罪”是什么意思？

译文：凡治理人民，一必须知其疾苦，二是要厚施德惠，三是不用刑罚恐吓，四是不用强力禁制。注意这四点，就可以治理好了。这句话出自《桓公问治民于管子》，节选自《管子》。

《管子》介绍：

《管子》以中国春秋时代政治家、哲学家管仲命名，其中也记载了管仲死后的事情，并非管仲所着，但绝大部分的思想资料是属于管仲学派的，它所体现的政治、经济和哲学思想，是中国古代杰出的思想成就。《管子》全书十六万言，内容可分八类：《经言》九篇，《外言》八篇，《内言》七篇，《短语》十七篇，《区言》五篇，《杂篇》十篇，《管子解》四篇，《管子轻重》十六篇。文章有很强的法家色彩，包括大量具体的治国方术。

桓公介绍：

齐桓公（？－前643年10月7日）春秋时代齐国第十五位国君，姜姓，名小白。齐僖公的儿子、齐襄公的弟弟。春秋五霸之首。桓公任管仲为相，推行改革，实行军政合一、兵民合一的制度，齐国逐渐强盛。

　一、充分认识加强草原保护与建设的重要性和紧迫性

　　(一)草原在国民经济和生态环境中具有重要的地位和作用。我国草原面积大，主要分布在祖国边疆。草原是少数民族的主要聚居区，是牧民赖以生存的基本生产资料，是西、北部干旱地区维护生态平衡的主要植被，草原畜牧业是牧区经济的支柱产业。加强草原保护与建设，对于促进少数民族地区团结，保持边疆安定和社会稳定，维护生态安全，加快牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，都具有重大意义。

　　(二)加强草原保护与建设刻不容缓。目前，我国90%的可利用天然草原不同程度地退化，每年还以200万公顷的速度递增，草原过牧的趋势没有根本改变，乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生，荒漠化面积不断增加。草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展，影响农牧民收入增加，而且直接威胁到国家生态安全，草原保护与建设亟待加强。要按照统筹规划、分类指导、突出重点、保护优先、加强建设、可持续利用的总体要求，采取有效措施遏制草原退化趋势，提高草原生产能力，促进草原可持续利用。经过一个阶段的努力，实现草原生态良性循环，促进经济社会和生态环境的协调发展。

　　二、建立和完善草原保护制度

　　(一)建立基本草地保护制度。建立基本草地保护制度，把人工草地、改良草地、重要放牧场、割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地，划定为基本草地，实行严格的保护制度。任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草地或改变其用途。县级以上地方人民政府要切实履行职责，做好本行政区域内基本草地的划定、保护和监督管理工作。实施基本草地保护制度的办法，由国务院有关部门抓紧制定。

　　(二)实行草畜平衡制度。根据区域内草原在一定时期提供的饲草饲料量，确定牲畜饲养量，实行草畜平衡。农业部要尽快制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，加强对草畜平衡工作的指导和监督检查。省级畜牧业行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的组织落实和技术指导工作。县级畜牧业行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的具体管理工作，定期核定草原载畜量。地方各级人民政府要加强宣传，增强农牧民的生态保护意识，鼓励农牧民积极发展饲草饲料生产，改良牲畜品种，控制草原牲畜放养数量，逐步解决草原超载过牧问题，实现草畜动态平衡。

　　(三)推行划区轮牧、休牧和禁牧制度。为合理有效利用草原，在牧区推行草原划区轮牧；为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性休牧；为恢复草原植被，在生态脆弱区和草原退化严重的地区实行围封禁牧。各地要积极引导，有计划、分步骤地组织实施划区轮牧、休牧和禁牧工作。地方各级畜牧业行政主管部门要从实际出发，因地制宜，制定切实可行的划区轮牧、休牧和禁牧方案。

　　三、稳定和提高草原生产能力

　　(一)加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础设施建设。突出抓好草原围栏、牧区水利、牲畜棚圈、饲草饲料储备等基础设施建设，合理开发和利用水资源，加强饲草饲料基地、人工草地、改良草地建设，增强牧草供给能力。

　　(二)加快退化草原治理。县级以上各级地方人民政府应按照因地制宜、标本兼治的原则，采取生物、工程和农艺等措施加快退化草原治理。国家鼓励单位和个人治理退化草原。当前要突出抓好西部地区退化草原的治理，逐步恢复草原生态功能和生产能力。

　　(三)提高防灾减灾能力。坚持“预防为主、防治结合”的方针，做好草原防灾减灾工作。地方各级人民政府要认真贯彻落实《中华人民共和国草原防火条例》，加强草原火灾的预防和扑救工作，改善防扑火手段；要组织划定草原防火责任区，确定草原防火责任单位，建立草原防火责任制度；重点草原防火区的草原防火工作，实行有关地方人民政府行政领导负责制和部门、单位领导负责制。要加大草原鼠虫害防治力度，加强鼠虫害预测预报，制定鼠虫害防治预案，采取生物、物理、化学等综合防治措施，减轻草原鼠虫危害。要突出运用生物防治技术，防止草原环境污染，维护生态平衡。

　　四、实施已垦草原退耕还草

　　(一)明确退耕还草范围和重点区域。对有利于改善生态环境的、水土流失严重的、有沙化趋势的已垦草原，实行退耕还草。近期要把退耕还草重点放在江河源区、风沙源区、农牧交错带和对生态有重大影响的地区。要坚持生态效益优先，兼顾农牧民生产生活及地方经济发展，加快推进退耕还草工作。

　　(二)完善和落实退耕还草的各项政策措施。国家向退耕还草的农牧民提供粮食、现金、草种费补助。根据国家退耕还林还草有关政策措施，国务院西部地区开发领导小组办公室要会同农业部、国家计委、财政部、粮食局等有关部门制定已垦草原退耕还草的具体实施意见。各有关省、自治区、直辖市要组织项目县编制已垦草原退耕还草工程实施方案，做好乡镇作业设计，把工程任务落实到田头地块，落实到农户。地方各级畜牧业行政主管部门要加强草种基地建设，保证优良草种供应；搞好技术指导和服务，提高退耕还草工程质量。退耕还草任务完成后，由县级以上畜牧业行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，由县级以上人民政府发放草原使用权证。

　　五、转变草原畜牧业经营方式

　　(一)积极推行舍饲圈养方式。在草原禁牧、休牧、轮牧区，要逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式，大力推行舍饲圈养方式，积极建设高产人工草地和饲草饲料基地，增加饲草饲料产量。国家对实行舍饲圈养给予粮食和资金补助，具体补助标准和办法由农业部会同财政部等有关部门另行制定。

　　(二)调整优化区域布局。按照因地制宜，发挥比较优势的原则，调整和优化草原畜牧业区域布局，逐步形成牧区繁育，农区和半农半牧区育肥的生产格局。牧区要突出对草原的保护，科学合理地控制载畜数量，加强天然草原和牲畜品种改良，提高牲畜的出栏率和商品率。半农半牧区要大力发展人工种草，实行草田轮作，推广秸秆养畜过腹还田技术。

　　六、推进草原保护与建设科技进步

　　(一)加强草原科学技术研究和开发。加强草原退化机理、生态演替规律等基础理论研究，加强草原生态系统恢复与重建的宏观调控技术、优质抗逆牧草品种选育等关键技术的研究和开发。对草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、草产品加工、鼠虫害生物防治等草原保护与建设具有重大影响的关键技术，各级畜牧业行政主管部门和科技部门要集中力量进行科技攻关。各地要重视生物技术、遥感及现代信息技术等在草原保护与建设中的应用。

　　(二)加快引进草原新技术和牧草新品种。科研单位要转变观念，加强技术引进与交流。当前要重点引进抗旱、耐寒牧草新品种，加强草种繁育、草原生态保护、草种和草产品加工等先进技术的引进工作。

　　(三)加大草原适用技术推广力度。加强草原技术推广队伍建设，改善服务手段，增强服务能力。加快退化草原植被恢复、高产优质人工草地建设、生物治虫灭鼠等适用技术的推广。抓紧建立一批草原生态保护建设科技示范场，促进草原科研成果尽快转化。各地有关部门要加强对农牧民的技术培训。

　　七、增加草原保护与建设投入

　　(一)科学制定规划，严格组织实施。县级以上地方人民政府依据上一级草原保护与建设规划，结合本地实际情况，编制本行政区域内的草原生态保护与建设规划。经同级人民政府批准后，严格组织实施。草原生态保护建设规划应当与土地利用总体规划、已垦草原退耕还草规划、防沙治沙规划相衔接，与牧区水利规划、水土保持规划、林业长远发展规划相协调。

　　(二)广辟资金来源，增加草原投入。地方各级人民政府要将草原保护与建设纳入当地国民经济和社会发展计划。中央和地方财政要加大对草原保护与建设的投入，国有商业银行应增加牧草产业化等方面的信贷投入。同时，积极引导社会资金，扩大利用外资规模，拓宽筹资渠道，增加草原保护与建设投入。

　　(三)突出建设重点，提高投资效益。国家保护与建设草原的投入，主要用于天然草原恢复与建设、退化草原治理、生态脆弱区退牧封育、已垦草原退耕还草等工程建设。要强化工程质量管理，提高资金使用效益。当前，国务院有关部门要总结天然草原恢复与建设经验，协同配合，重点推进天然草原的恢复与建设。

　　八、强化草原监督管理和监测预警工作

　　(一)依法加强草原监督管理工作。各地要认真贯彻落实《中华人民共和国草原法》，依法加强草原监督管理工作。草原监督管理部门要切实履行职责，做好草原法律法规宣传和草原执法工作。当前要重点查处乱开滥垦、乱采滥挖等人为破坏草原的案件，禁止采集和销售发菜，严格对甘草、麻黄草等野生植物的采集管理。

　　(二)加强草原监督管理队伍建设。草原监督管理部门是各级人民政府依法保护草原的主要力量。要健全草原监督管理机构，完善草原监督管理手段。草原监督管理部门要加强自身队伍建设，提高人员素质和执法水平。

　　(三)认真做好草原生态监测预警工作。草原生态监测是草原保护的基础。地方各级农牧业行政主管部门要抓紧建立和完善草原生态监测预警体系，重点做好草原面积、生产能力、生态环境状况、草原生物灾害，以及草原保护与建设效益等方面的监测工作。

　　九、加强对草原保护与建设工作的领导

　　地方各级人民政府要把草原保护与建设工作纳入重要议事日程，重点牧区省级人民政府要对草原保护与建设工作负总责，并实行市(地)、县(市)政府目标责任制。同时，要按照长期、到户的原则，进一步推行草原家庭承包制，落实草原生产经营、保护与建设的责任，调动农牧民保护和建设草原的积极性。各有关部门要密切配合，做好草原保护与建设的各项配套工作。地方各级畜牧业行政主管部门要做好具体组织工作，保证草原保护与建设工作顺利开展。

中国自古以来就是一个多民族国家，中国各民族长期生活在统一的国家中，共同创造开发了中国的统一、辽阔的疆域与繁荣的民族文化。中国作为一个多民族的泱泱大国，其民族与文化、疆域与统一，在东亚这片土地上，千百年来代代相传、生生不息。

一、地理环境中的民族关系——半封闭内向型的地理环境导致了各民族的内聚趋势

中国的地理环境，从边界的自然环境来看，除东部与南部临海，其他边界大多被山脉、高原、沙漠所阻隔，自然形成了一个半封闭的、内向型的地理区域。这种环境，一方面阻断了区域内各民族与外界的联系，另一方面又有利于区域内各民族之间密切的交往，使各民族的多元文化能在发展中逐渐走向一体，而中国历史上多次分裂后而统一的版图都基本相似也得益于该地理环境。

而从内部环境来看，内部地形变化多样，又造成了各民族社会、经济与文化多样性的发展：北方是蒙古高原，以草原游牧民族为主，相继有北狄、匈奴、鲜卑、突厥、回纥和蒙古等部落和民族；东北既有茂密的森林丘陵又有辽阔的东北平原，主要以狩猎民族为主，相继有东胡、肃慎（满族祖先）、乌桓、鲜卑（锡伯族祖先）、室韦（蒙古族祖先）、契丹和女真等族；西北地区是一系列的山脉和沙漠，其间有绿洲适合人类发展，不少民族在此孕育了绿洲文化，相继有塞人、乌孙、月氏、匈奴、突厥、回纥和蒙古准葛尔部等居住；西南是青藏高原和云贵高原，以藏、羌等半农半牧的高原民族为主，自古就有吐蕃（藏族祖先）、门巴、羌、白、苗、傣等几十个民族。

这些周边地区的民族，与边界外的联系被自然地理屏障所阻断，而中原地区温和的气候、肥沃的平原、丰富的资源物产和先进的文化对他们充满了吸引力。所以，尽管周边民族之间互相也有一定的流动与交往，如东北的鲜卑、室韦等民族向西进入蒙古草原，蒙古草原上的匈奴、突厥向西北扩张等，但总体来说，中国历史上的四边少数民族总是向着中原方向发展的，这是地理环境对于中华民族几千年来不断内聚的影响。

二、政治中的民族关系——“中原—四方”的“天下一统”格局和多元一体的政治制度

中国一词作为我们国家的名称，是从辛亥革命以后才开始使用的。在古代，中国是指国家领域的中心部分，而整个国家的概念是以“天下”、“四海”、“海内”等词来称呼的。中国历代皆认为天下既包括中原地区，也包括四方的少数民族地区，历代中原王朝的统治者，不管是汉族还是其他民族，都有“天下一统”的思想。尽管在国家之内有华夏和狄夷的区分，有民族歧视的观念和政策，但几千年来，“夷夏一体”、“四海一家”的思想始终与这些民族歧视的观念并存。出于维护统治的需要，历代统治者都执行或多或少的善待异民族的政策。在中国历史上，任何一个中原王朝，境内都包括了众多的民族，“夷蛮狄戎，犹错处内地”，而即便是少数民族的地方政权，也往往是多民族杂居的局面。几千年各民族日益密切的交往，特别是少数民族的入主中原，使得华夷之分的概念逐渐淡漠，各民族大一统的思想、中华民族多元一体的思想则日益深入人心。至清末民初，各民族最终形成了中华民族的意识和中国的国家概念。

几千年来，中国多元一体的政治制度——中央集权制之下允许多种类、层次的管理制度与多种类型的社会经济文化制度的并存，也是多民族得以始终维持统一的重要原因。中央集权制在中国封建社会时期的政治制度中占主导地位，皇帝是国家最高权力代表，独掌大权，首都设立三公九卿或三省六部制的中央政府，其中也有专管少数民族事务的部门，地方上设立郡县制，包括边疆和少数民族地区在内，由中央统辖。这种集中的行政管理制度，便于中央对全国政治、经济、文化等的统一管理，既巩固政权，又强化国家的统一。同时，在一些边疆少数民族地区实行自治或半自治的封国（册封）制和羁縻州府（土司）制度，由当地少数民族首领世袭管理。这种多元一体的政治制度既有助于打破民族间的隔阂和地区间的分裂割据状态，又有助于每个民族内部和不同民族之间的政治凝聚力的形成，使中华各民族既能够独立地发展自己的民族经济与文化，又能方便地互相交流与学习，并逐渐走向团聚与统一。

羁縻制度是封建国家治理边疆少数民族的一种制度，用以维系多民族国家的统一。自西汉以来，羁縻制度经历了边郡制、羁縻州府与册封制、土司制三个阶段。

边郡制：西汉对边疆地区新设的郡成为边郡或初郡，大多是少数民族地区，以当地民族或部落原有的地域为郡的范围，保持当地原有的头人和风俗法纪。边郡有两套官吏系统，一是由中央政府直接派遣任免的官吏，属于流官系统；二是由原当地民族的首领世袭充任的官员，属于土官系统。当地少数民族原有的部落和人民由土官管理，不缴赋税，只是想政府交纳一些土贡，以此对中央政府表示政治上的臣服。

羁縻州府与册封制：到唐朝时，采取“偃武修文”的方针，以通使、和亲、册封和互市等政策和经济的手段为主，武力威慑为辅的策略，对各边疆少数民族地区和政权进行招抚。对较强大的民族政权，如吐蕃、回纥、南诏等采取通过册封、和亲和互市，建立甥舅、属国关系，维持双方友好往来，在其他民族地区则直接建立大量羁縻州府，由当地少数民族首领世袭充任州府的都督和刺史，同时又在这些边疆地区设都护府和节度使来统领这些羁縻州府。总的来说，这些接受册封的地方民族政权和羁縻州府，都是由当地少数民族首领世袭管理，地方首领和政权与中央政府保持联系，在军事上要“奉征调”，中央政府在这些地区不收赋税，仅接受以政治象征意义为主的土贡。

土司制度：元朝时，对边疆地区实行有别于内地的土司制度。土司既土官，除最高一级的宣慰使司官署内为由中央政府任命的流官外，其他的官署都是土官，由地方少数民族首领世袭。土司所管辖的境遇实行自治。

三、经济中的民族关系——各民族各地区之间密切而又互相依存的经济联系

我国统一多民族国家的建立过程，第一步通常是从各民族之间的经济交往开始的。由于各民族居住地自然环境的不同，各民族的经济发展模式也不尽相同。北方民族多为游牧业和狩猎业，南方民族多从事农业和渔业，边疆地区民族的经济往往比较单一，而中原地区物产丰富，经济文化较为发达，因此，由于生产和生活的需要使得各边疆少数民族都有与其他地区，特别是与中原进行物质交流的迫切愿望，中原地区也得到了自己所缺乏的畜牧业等产品的补充。这种交流既有官方的，也有民间的，有朝贡、赏赐、互市等各种形式。这种经济上的联系，形成了一种自然的凝聚力，不以人的主观意志为转移，是几千年来四边少数民族都向中原发展的动力，也是各族之间关系日益密切的基础。

在各民族中，以北方游牧民族对中原农业、手工业产品的依赖和向中原的积极发展表现最为突出。游牧经济产品比较单一，牧民日常生活的所需的粮食、布匹、金属工具和各种手工业品等都需要用畜产品从中原换回，所以游牧经济对商业有很强的依赖性。历代中原与北方民族之间经济交流的方式主要有互市、朝贡、赏赐、通使、和亲等。当交流比较顺利时，双方关系就比较友好，而当交流不顺利时，草原上的生产生活就会受到严重影响，他们就会利用游牧民族武力上的优势对中原施加压力，要求互市，甚至发动大规模战争南下掠夺。如隋唐时期，北方突厥部落与中原地区保持着大规模的贸易，双方互惠互利，关系友好，当时也有一部分突厥贵族，特别是后突厥汗国，与唐朝为敌，后唐朝对其实行经济封锁，后突厥遂逐渐衰亡；明代，明朝廷将与北方蒙古政权的经济交流视为维护边防和控制蒙古的羁縻之术，对互市诸多限制，不仅影响双方关系和各自的生产生活发展，蒙古更为此发动了多次对明战争，双方损失惨重。

四、文化中的民族关系——各具特点又互相学习、互相融合的各民族文化 中国各民族共同创造了中华民族多姿多彩的民族文化，在世界上独树一帜、源远流长的中华文明，来源于各个民族的创造与发明。各民族不仅发展了自己独具特色的民族文化，随着历史上与其它民族的交往交流并不断互相学习互相融合的过程，中华民族共同的文化和心理特征也逐渐产生出来。中国的主体民族汉族，就是各民族大融合的结果。随着民族之间日益密切的政治、经济、文化等的交往，民族之间杂居、通婚、通商现场越来越明显，少数民族受汉族文化影响，融入汉族，而汉族也学习和接受少数民族的风俗文化，与其互相融合甚至有些汉族进入少数民族地区融入少数民族文化之中。