阿根廷债务危机的教训和启示

首先，在全球化时代，由于国民经济与国际经济的联系越来越密切，而汇率是这一联系的纽带，因此，选择合适的汇率制度，实施恰当的汇率政策，已成为经济开放条件下决策者必须要考虑的重要课题。1994年的墨西哥金融危机和1997年的东亚金融危机在一定程度上都可以说是由汇率变动诱发的。阿根廷危机的原因之一也与货币局汇率制度有关。因此，采用一种适合本国国情、有利于提高本国竞争力的是非常有必要的。
毫无疑问，浮动汇率制不是十全十美，货币局汇率制也并非一无是处。问题的关键是，在实施某一种汇率制度的过程中，如何采取一些相应的配套措施，以便使这种汇率制度在有利的环境中运转。例如，香港和爱沙尼亚在实施货币局汇率制度时，很注意改善微观经济层面上的基本要素。而在阿根廷，不仅企业效益增长缓慢，而且劳动力市场也具有很强的刚性。此外，国际经验还表明，为了使货币局制度顺利地运转，国内经济应该有较多的活力，金融体系健全，财政纪律严格，而且它所盯住的货币必须是其主要贸易伙伴的货币。
在阿根廷，由于流通领域中的现金在减少，政府遂允许省一级政府印制并发行自己命名的代用券，用于政府开支或支付公共部门雇员的工资。 例如，人口最多的布宜诺斯艾利斯省率先印制了10亿美元美元的一年期代用券。毫无疑问，这些准货币虽然一时解决了流动性不足的难题，但对货币局汇率制度的破坏作用是很大的。无怪乎一些经济学家指出，阿根廷的货币局汇率制度也不是严格意义上的那种货币局制度，因为政府允许1/3的货币基础（流通领域中的比索加上银行中的比索存款）可以用政府债券来支撑，以便使它具有一定的灵活性。 其次，必须注意利用外债的规模。阿根廷历史上曾遇到过两次较大规模的债务危机。第一次是在19世纪末， 第二次是在20世纪80年代。虽然这两次危机都给阿根廷经济带来巨大的创伤，但是必须指出，举借外债本身并不是坏事，因为利用外资的方式是多种多样的。尤其在全球化时代，积极地举借外债已成为发展中国家决策者的一个明智选择。然而，外债的规模必须与本国的偿付能力相适应。遗憾的是，阿根廷没有从过去的危机中吸取教训，而是在90年代初实现经济复苏后再次举借了大量外债。更为不利的是，相当多的一部分外债不是投入生产部门，而是被公共部门用于非生产性目的。
阿根廷公共债务额相当于国内生产总值的比重不足50%。按照发达国家的标准，这一比重似乎并不高。但公共债务相当于出口的比重却高达5倍。此其一。其二，阿根廷的债务结构不合理。一是还本付息集中在2001－2004年，二是大多数债务采用固定利率，一般都在10%以上，从而使还本付息负担进一步加重。
总之，正如英国《金融时报》所说的那样，除非一个国家的经济飞速增长，金融市场非常发达，否则不应该使债务负担达到如此重的地步。 无怪乎有人认为，阿根廷的兑换计划是死在债务和经济衰退手里的。 此外，阿根廷的教训还表明，在外资流入源源不断的时候，阿根廷早就应该努力提高国内储蓄率，并在经济改革之初，就应该把社会保障制度作为改革的重点。 第三，提高财政部门的稳健度也是维系经济安全的必要条件之一。1994年的墨西哥金融危机、1997年的东亚金融危机和1998年的俄罗斯金融危机都与金融部门中的各种问题有关，因此，人们在谈论经济安全时，常常把注意力放在金融问题上。但阿根廷危机则表明，庞大的财政赤字同样具有很大的危害性。
不容否认，在90年代前期，除1991年以外，阿根廷的财政状况还是比较好的（见表）。1993年的财政平衡甚至出现了盈余，其他年份虽然是赤字，但占国内生产总值的比重很小。然而，从1996年起，一方面，90年代前期急风暴雨式的私有化结束后，私有化收入大幅度减少，而政府开支却得不到控制。另一方面，由于前总统梅内姆为了谋求第三次连任，不惜大幅度增加财政开支，对地方政府财政开支的增加也听之任之。正如英国《金融时报》所说的那样，阿根廷的政治家具有随意开动印钞票机器来满足政治需要的传统。 其结果是，财政赤字不断扩大。曾经担任阿根廷经济部长的洛佩斯说过，在90年代，阿根廷的政府开支增长了150%，而经济仅增长了50%。 而《拉美财政》杂志的一篇文章则认为，在过去的十年中，阿根廷的公共开支增长了一倍，财政赤字增长了6倍。
表：阿根廷的财政平衡（相对于GDP的比重）
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
－16 －01 15 －03 － 06 －19 －15 －14 －17 －24 －35
资料来源：ECLAC: Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean, 1997, 2001
阿根廷财政收支严重失衡的根源在于财政开支负担过重。而财政开支得不到控制的原因与庞大的公务员队伍密切相关。例如，阿根廷的总人口为3600万，而公务员人数则多达200万。这一比率不仅在拉美，而且在世界上也是比较高的。又如，阿根廷的国会雇佣了1万人，是墨西哥国会的2倍多（而墨西哥的人口则比阿根廷多出1倍以上）。此外，阿根廷的省一级立法机关还雇佣了5万人。再如，阿根廷的参议院有72个席位（由23个省和联邦首都各选出3名），众议院有257个席位（每14 4万人选出1人）。《纽约时报》的一篇文章指出，如果按照这一比率，美国的国会议员将多达2000人，而不是现在的535人。
阿根廷的公务员不仅领取高薪，而且还可享受非常优厚的福利。因此，庞大的公务员队伍占用了国家的大量资金。以国会图书馆为例，在它的3000万美元的预算中，98%的经费被用来支付其964个雇员的工资。
阿根廷的财政失衡还与中央政府与地方政府之间复杂的财政关系密切相关。在90年代后期开展的财政改革中，中央政府的财政权有所缩小，地方政府的财政权则显著强化，财政开支也大幅度增加。在这一过程中，中央政府没有采取有效的措施来监督或约束地方政府的财政开支。例如，杜阿尔德总统曾于90年代在在布宜诺斯艾利斯省当过8年省长。在在此期间，该省的财政赤字增长了10倍多，而且还不断地向银行举债。对此，中央政府几乎是束手无策。据估计，90年代后期，在阿根廷公共开支的大幅度增长中，约三分之一与地方政府有关。
一方面，由于政府对资金的需求很大，资本市场上筹措资本的成本居高不下，从而这使私人部门处于一种非常不利的地位；另一方面，政府为增加财政收入而向企业征收五花八门的税收。据统计，一般的企业要向联邦政府、省政府和市政府缴纳14种税。然而，由于偷税漏税司空见惯。国际货币基金组织在90年代中期所作的统计表明，在阿根廷，只有50%的纳税人缴纳了增值税。因此，有人得出了这样的结论，如果阿根廷能将偷税漏税的比率减少125%，阿根廷的财政收支就不会是赤字了。
总之，正如国际货币基金组织首席经济学家鲁格夫所说的那样，不当的财政政策、沉重的债务负担和僵硬的汇率制度三者结合在一起，必然会导致危机。 第四，政治稳定是加快经济增长的基本条件之一。应该说，自80年代初阿根廷实现军政府还政于民后，政治民主化进程一直在稳步发展。但是，自1999年国民经济出现衰退后，经济问题政治化趋向愈益严重。换言之，政府的任何经济政策的出台或付诸实施，都受到党派之争的影响。
经济问题政治化甚至还与同一政党内的分歧与不和联系在一起。例如，现总统杜阿尔德与前总统梅内姆均属正义党，杜阿尔德而且还在梅内姆当政期间任副总统。按理说，在国家陷入危机后，这两人应该同心同德，共渡难关。但梅内姆在2002年1月9日接受智利《商报》的采访时说，杜阿尔德总统不称职。梅内姆还批评杜阿尔德的经济政策是极其坏的，认为新政府放弃1比索=1美元的兑换计划将导致经济不稳定，使阿根廷在世界经济中的参与迅速消失，使阿根廷自我封闭，也会使阿根廷倒退40年。一些分析人士指出，阿根廷的政治制度中有一种党内相互残杀（cannibalism）的传统。梅内姆贬低杜阿尔德的目的无非是要使自己在2003年的大选中处于一种有利的地位。
还应该指出的是，最近几年阿根廷政治民主制度中的最大问题是总统权力受到很大的制约。德拉鲁阿既没有控制议会，也没有控制全国23个省中的14个，而反对党手中的那些省，正是经济实力比较强的大省。在减少财政赤字的号召中，那些省采取了抵触的姿态。德拉鲁阿甚至没有得到推举他竞选的联合阵线的全力支持。事实上，德拉鲁阿上台后，联合阵线中的左翼派一直在批评他的经济政策，甚至激进公民联盟（联合阵线的主要组成部分）***、前总统阿方辛也对他的经济计划敬而远之。不仅如此，在许多问题上，政府内阁也经常不能达成共识。由于得不到广泛的支持，政府在2000年和2001年实施的近10个经济计划接二连三地失败或半途而废。其结果是，国内外投资者对政府的信心危机也越来越明显，他们被迫停止投资或将资金转移到国外。 第五，政府与公众应该在反危机措施和其他一些经济政策上达成最大限度的共识。如前所述，为了避免危机的爆发，德拉鲁阿政府根据IMF的药方，推出了一系列紧缩性措施，其中包括降低工资和削减养老金支出，等等。这些措施不仅引起了低收入者的反对，而且还遭到了中产阶级的抵制，从而使政府与公众的对立不断强化。2001年7月所作的一项民意测验表明，德拉鲁阿总统的支持率已下降到20%，是他1999年上台以来的最低点。 在德拉鲁阿总统当政的2年时间内，全国工人联合会共组织了9次大规模的罢工。而那种以敲打锅碗瓢盆为特征的示威、游行和抗议则更是司空见惯。一些西方媒体指出，不要小看锅碗瓢盆的力量，它使德拉鲁阿总统和萨阿总统交出了权力。
1997年东亚金融危机爆发后，泰国和韩国等国的民众踊跃向国家捐献金银珠宝，尽管也有人竭力反对政府的紧缩政策。民众对反危机政策的理解和主持无疑是非常必要的。当然，就政府而言，每一项政策或措施的出台都应该考虑到民众的忍受程度，否则会事与愿违。而德拉鲁阿政府的紧缩性措施如此严厉，产生了如此大的不良影响，以至于一些经济学家提出了这样一个问题：德拉鲁阿政府的药是否比它要治疗的病更加难以被接受忍受。
还应该注意到，阿根廷锅碗瓢盆的力量攻击的目标之一是政府的腐败。在游行队伍中，人们高呼的口号就是把那些官僚赶下台。不容否认，长期以来，腐败一直是困扰阿根廷政治生活的严重问题之一。例如，不少政治家和政府官员经常利用手中的权力来安排一些有名无实的工作岗位。有幸获得这种被叫作庇护主工作（patronage job）的美差的人，不必天天上班，只需每月露面一次取工资即可。据估计，阿根廷全国共有10万人享受这种待遇，2001年用于这方面的政治开支高达20－40亿美元。 杜阿尔德总统上台后，表示要惩治腐败，为大幅度削减政治开支而取消庇护主工作。 第六，私有化不是抵御经济危机的防火墙。在新自由主义理论的影响下，梅内姆政府对国有企业进行了大规模的私有化，以至于许多阿根廷人说，整个国家都被卖了。
梅内姆政府的指导思想是，国有企业效率低下，长期亏损，只有将其私有化，才能减少政府干预和发挥市场机制的作用，才能调动私人资本的积极性。
不容否认，大规模的私有化一度使阿根廷与墨西哥肩并肩，走在90年代拉美经济改革的前列。使梅内姆政府更为得意的是，私有化使政府获得了大量收入。据美洲开发银行统计，在1990－1995年的私有化高潮期，共有123家国有企业被私有化，政府获得了184 5亿美元。 这笔巨大的收入可以使政府继续大手大脚地花钱，可以继续给政府部门的官员支付高薪和优厚的社会保障福利。然而，90年代后期，即在轰轰烈烈的私有化过去之后，私有化收入不断减少，而政府开支并没有得到控制。可见，私有化不仅没有使阿根廷幸免于难，而且还对其财政状况留下了后遗症。 第八，IMF应该在避免新兴市场经济危机方面发挥积极的作用。从解决墨西哥危机和东亚危机的全过程中可以看出，外部援助在解决危机的过程中发挥着重要的作用。但IMF的援助是有条件的。例如，受援国必须进一步开放市场，必须实施削减政府开支等一系列紧缩措施，必须进行更为深刻的改革。无怪乎1997年东亚金融危机爆发后韩国和印度尼西亚等国的不少示威者在游行队伍中打出了这样的标语：IMF = I'm fired, 意思是IMF意味着'我被解雇'。
一方面，如果IMF继续提供援助，有人可能会指责它助长了道德危害。另一方面，如果IMF停止提供援助或提出苛刻的条件，有人可能会将危机归咎于该机构的冷酷无情。 这似乎使IMF陷入了一种两难的境地。
不容否认，许多阿根廷人对国际货币基金组织的立场极为不满。他们认为，国际货币基金组织是见死不救。 针对国际货币基金组织副总裁克鲁格批评阿根廷政府奉行利率双轨制的言论，阿根廷经济部副部长托戴斯卡甚至在电台上说，国际货币基金组织不应该对阿根廷的政策取向指手划脚。他认为，国际货币基金组织离阿根廷有1万公里远，它根本不知道这里的形势。…… 如果它说不出什么有意思的，最好还是少说几句。
无论如何，阿根廷危机的爆发进一步说明，IMF应该在监督其成员国的风险和预防危机等方面发挥更加透明、更有权威的作用。