农村防暴雪应急预案

　　农村防暴雪应急预案1

　为认真做好抗雪防灾工作，有效应对大雪冰冻灾害的发生，迅速、准确、有序、高效地开展减灾救灾工作，进一步规范和提高抗雪救灾应急能力，充分发挥各部门职能和合力作用，提高抗雪防灾工作整体水平和工作效率，最大程度地减轻人民群众的生命和财产损失，维护全县社会稳定，保障全县经济社会全面、协调、可持续发展。根据《平罗县政府关于修订发布〈平罗县突发公共事件总体应急预案〉的通知》（平政发[XX]89号）和《市政府关于印发〈石嘴山市大雪天气应急预案〉的通知》（石政发[2011]4号）要求，结合我县实际，特制定本预案。

　一、适用范围

　本预案适用于全县范围。

　二、工作原则

　（1）以人为本，实行政府统一领导、决策，属地管理、分级负责的原则，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全。

　（2）反应迅速原则。灾害发生时，各相关部门要分工负责，各司其职、密切配合，团结协作，具体实施。

　（3）可操作性原则。一旦发生灾害，及时启动相关层级应急预案，使整个灾害应急工作有机结合，高效进行。

　（4）局部利益服从全局利益的原则。专业队伍负责清除县城主要道路和重要部位的积雪积冰，确保城市运行安全、道路畅通；社会力量落实“门前三包”责任制，清除背街小巷、人行道和重点部位的积雪积冰，确保群众正常生活和出行安全。

　三、组织机构及主要职责

　县政府设立抗雪防灾指挥机构，在市抗雪防灾指挥部领导下开展抗雪防灾工作。

　（一）县抗雪防灾指挥部。

　主要职责：

　1、组织全县抗雪防灾应急工作；

　2、部署救灾应急准备措施；

　3、督促检查救灾应急工作所需人、财、物的落实情况；

　4、检查各乡镇抗雪防灾指挥部和有关部门的救灾工作；

　5、根据灾情发展情况组成抗雪防灾现场领导小组，实施靠前指挥；

　6、遇重、特大雪灾冰冻，适时联络驻平部队请求支援；

　7、组织协调建设、房管、国土、工商、交警等部门共同做好抗雪防灾工作，并按各自职责落实包干责任制，积极清除辖区内道路及两侧人行道、背街小巷、桥梁、住宅区、公园（景点）、绿化（行道树）、工地（工棚）、垃圾收集房、公共厕所等设施上的积雪，确保市政公用、市容环卫设施完好和正常运行；要加强对设施农业、畜牧业、渔业养殖及户用沼气的管理，采取有效措施对温室大棚除雪、增温、保温、补光，牲畜家禽防寒、保暖，户用沼气防寒、保温和渔业养殖扫雪、破冰增氧、补水防冻等工作，确保农牧业生产安全；

　8、督促落实各乡镇与县城内街道沿线两侧的企业、机关、学校、商店等单位做好门前积雪的清除工作，并纳入“门前三包”检查管理范围；

　9、研究解决有关抗雪防灾工作的重大问题；

　10、完成县政府交办的其它抗雪防灾工作。

　（二）各乡镇抗雪防灾指挥部。各乡镇参照县抗雪防灾指挥部组织建立。主要职责：

　1、按照属地管理原则，负责辖区内的抗雪防灾工作，并按专群结合的原则，制定或完善辖区抗雪防灾预案；

　2、根据县抗雪防灾指挥部的指令执行预案，组织动员辖区村队和企事业单位建立抗雪救灾工作网络；

　3、完成县抗雪防灾指挥部交办的其它抗雪防灾工作。

　（三）县抗雪防灾指挥部下设综合协调办公室（以下简称县指挥部办公室）。办公室设在县建设局。主要职责：

　1、负责处理县抗雪防灾指挥部日常事务，并根据相关部门建议，向指挥部提出应急预案的调动终止建议；

　2、传达县抗雪防灾指挥部的工作指令并监督落实；

　3、会同民政部门组织协调有关部门做好救灾工作；

　4、会同民政部门及时收集信息，综合评估灾情、发布灾情和救灾工作信息；

　5、会同民政部门向县抗雪防灾指挥部及上级有关部门汇报灾情和救灾工作情况；

　6、负责对抗雪物资使用情况进行初审汇总上报，由县财政审核并落实专项资金保障，用于抗雪工作所需；

　7、完成县抗雪防灾指挥部赋予的其他任务。

　（四）县抗雪防灾指挥部现场处理组。县抗雪防灾指挥部所有成员单位为现场处理组成员单位。主要职责：

　1、根据工作实际，制定本单位抗雪防灾工作应急预案，并做好预警工作；

　2、做好物资储备和重点部位的保护工作。

　各成员单位主要任务：

　县建设局：组织协调有关乡镇以及相关职能部门做好县城基础设施的抗雪防灾抢险工作；及时监督有关单位清除积雪，配合县交通、交警部门做好道路除雪的协调、保障工作；负责排水、供气、供热等涉及居民日常生活各项设施的正常运转和安全保障工作，确保供气、供热管网安全运行，做好抗雪物资、车辆、机具设备和应急抢险队伍的准备工作。负责城市公交系统的正常运转和安全保障工作，确保公交车辆安全运行、做好公交应急车辆的准备。建立与各乡镇的'应急联动网络，保证雪情发生时，能在第一时间和最大范围内组织有效的抢险工作。

　县民政局：负责督促各乡镇以及相关单位做好抢险救灾物资、车辆、机具设备和应急抢险的准备工作；配合各乡镇做好街道、社区的全民应急动员，当雪情发生时，在第一时间内做好组织发动工作，力争户户发动，人人参与。

　县交通局：负责入城公路路面的积雪清除工作，保障道路畅通；联系电视台，积极做好春运车辆在积雪冰冻情况下安全运行的宣传教育工作，及时提醒车辆驾驶人减速缓行，确保安全。

　县水务局：做好县城供水监督检查工作，保证居民正常供水。

　县农牧局：负责协调各乡镇对设施农业加强温棚管理，及时清除棚面积雪，防止塌棚；采取增加覆盖物、热风炉加温等措施，增温保温，预防冻害；保障菜苗照射散射光，有条件的可采用补光措施。畜牧业主要确保草料储备和棚圈的保温通风，渔业养殖场点要积极扫雪、破冰增氧、补水防冻。沼气用户要做好沼气池的防寒保温。

　县林业局：负责倒伏树木的清除工作，保证道路畅通；及时组织清除县城树木上的积雪，确保树木不被大面积积雪压损。

　县工商局：配合各乡镇做好个体工商户的应急动员工作，当雪情发生时，在第一时间内做好门前清雪的组织发动工作。

　县供电局：负责全县电网及供电设施安全生产工作，确保供电设施安全有效。

　县交警大队：有效地利用信息组织网络，在第一时间将路面状况及时通报县指挥部办公室，并成立临时事故处理应急小组，及时处理交通事故，组织交警就近现场疏导交通。

　县气象局：为全县指挥防御雪灾、启动和终止应急预案提供决策依据和建议；负责降雪天气的监测、预报预测、警报的发布，并及时向县抗雪防灾指挥部办公室报告气象信息；负责气象灾害信息的收集、分析和上报工作。

　县公安局、发改局、安监局、卫生局、县消防大队等其他相关部门均应按照各自工作职责做好配合和保障工作。

　（五）县抗雪防灾指挥部后勤保障组。设在县民政局，县抗雪防冻指挥部所有成员单位为后勤保障组成员单位。主要职责：

　1、负责抗雪防灾物资采购的信息储备；

　2、负责督查各成员单位抗雪防灾物资储备情况，确保2次以上重大雪灾的抢险物资需要，必要时统一调配全县抢险物资；

　3、负责对防灾救灾物资使用情况进行初审汇总上报，由县财政审核并落实专项资金保障，用于防灾救灾工作所需。

　4、及时收集信息，综合评估灾情，会同指挥部办公室发布灾情和救灾工作信息；

　5、会同指挥部办公室向县抗雪防灾指挥部及上级有关部门汇报灾情和救灾工作情况；

　（六）县抗雪防灾指挥部宣传组。设在县委宣传部，负责组织各新闻媒体及时宣传救灾法规、政策，播报防范知识，报道灾情和抢险救灾工作。

　四、灾情分级及工作程序

　气象预报以平罗县气象局发布的气象信息为准。

　（一）小到中雪

　气象预报有小雪或小到中雪时进入二级值班，县指挥部办公室成员单位要安排专业人员24小时值班，加强对重点地段的巡查，在冰冻以前及时清扫本部门（区）负责的雪灾区域的积雪，及时掌握并上报灾情动态。

　县指挥部办公室实行24小时值班，随时保持与公安局指挥中心的联系，对全县道路、桥梁上积雪冰冻情况进行实时监控，及时掌握降雪气象信息、发展趋势和灾情，督查落实预案措施。

　（二）中到大雪

　气象预报有中到大雪时进入一级值班，所有成员单位启动抗雪防灾预案，主要领导到岗值班，并视灾情做好抢险队伍和物资、机具设备的准备工作，在冰冻以前及时清扫本部门（区）负责的雪灾区域的积雪。

　县抗雪防灾指挥部及时召开专题会议进行工作部署；各成员单位主要领导到岗值班，掌握灾情动态，并按照县指挥部办公室的统一指挥积极组织抢险救灾工作。

　（三）当气象预报与实际天气情况发生偏差，且发生降雪时，各成员单位要根据县指挥部办公室的要求，及时启动预案。

　五、抗雪防灾工作要求

　（一）抗雪防灾工作是关系到国家财产、人民生命财产安全、公共基础设施安全、县城生产生活正常运行的重要工作，各乡镇、各部门、单位都应高度重视，积极应对。特别是各级领导干部要站在对党、对人民负责的高度，切实担负起领导责任，认真抓好各项工作的落实，确保抗雪防灾工作及时到位，最大限度地减少雪灾带来的损失。

　（二）各乡镇要保障抗雪防灾等应急处置工作所需经费。要明确清雪除冰工作责任和任务，并建立应急机构进行监督检查。各有关部门要按职责配备好抗雪物资和设备，落实专人加强对抗灾物资的管理、维护和使用，做到物资和设备定点存放。

　（三）抗雪防灾工作中各乡镇、各有关部门、企业应按照县指挥部办公室的要求，听从调度、服从指挥，遇有重大事宜应及时向县指挥部办公室报告。抗雪防冻工作实绩列入年度精神文明工作考评及年度目标管理考核工作内容。

　（四）建立领导带班和信息报告制度。在抗雪抢险过程中，要落实专人及时汇总上报灾情和所采取的应急措施，实行24小时领导带班和每2小时报告一次情况制度（重大问题随时报告）。当日情况汇总应于次日凌晨8时前书面上报县指挥部办公室。灾情过后，各单位要及时对灾情、抗灾情况及经验教训进行认真总结，并向县指挥部办公室作出书面报告。

　（五）建立双休日及节假日清雪除冰防冻应急机制。在双休日及节假日期间发生大雪天气时，各乡镇、各有关部门、企业值班领导及工作人员要在第一时间通知人员开展责任区域内的清雪除冰防冻工作。如发生因清雪除冰不及时，或防冻措施不到位，造成人员伤亡或财产损失的，经县抗雪防灾指挥部办公室会同有关部门和单位认定后，相关部门承担一切责任，并追究相关责任领导和人员的责任。

　（六）各乡镇、各有关部门、企业应在每年11月底前将抗雪防灾准备工作情况上报县指挥部办公室。

农村防暴雪应急预案2

　一、总则

　11编制目的

　建立健全统一、高效、科学、规范的防冰冻雪灾应急指挥、保障和防控体系，提高全乡应对各类冰冻雪灾的能力，最大程度地预防和减少冰冻雪灾及其造成的损害，保障群众的生命财产安全，维护社会和谐稳定。

　12工作原则

　（1）坚持以人为本的原则。切实履行乡党委、政府社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少冰冻雪灾造成的财产损失及其引发的次生灾害。

　（2）坚持统一领导的原则。在乡党委、政府的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、乡村联动、专业处置为主的应急管理体制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

　（3）坚持协同处置的原则。加强应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡机关、企事业单位、行政村、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理体制。

　（4）坚持资源整合的原则。按照整合资源、降低成本、提高效率的要求，实现人力、物资、设备、技术和信息的有机配置，形成全方位的协调联动机制，做到统一调度和资源共享。

　（5）坚持科学应对的原则。采用预测、预警、预防等措施，提高应对冰冻雪灾的指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类冰冻雪灾的综合素质。

　13编制依据

　本预案以有关法律、行政法规为依据，并与《湫山乡人民政府突发公共事件总体应急预案》相衔接。

　14适用的范围

　本预案是《湫山乡突发公共事件总体应急预案》框架下的专项预案，是我乡应对冰冻雪灾的紧急行动方案，适用于降雪前、降雪过程中已预测将要发生冰冻雪灾及雪灾发生后的应急反应。

　二、组织指挥机构与职责

　21组织指挥机构

　乡政府成立以乡党委书记为总指挥，乡长为副总指挥，乡领导班子成员及乡属各单位负责人为成员的湫山乡防冰冻雪灾应急指挥部，作为非常设领导机构，统一领导全乡防冰冻雪灾的`应急救援工作。下设办公室，为其日常办事机构，办公室设在党政办。

　22指挥机构职责

　乡防冰冻雪灾应急指挥部职责：研究确定应对冰冻雪灾重大决策和指导意见；负责抗击重大冰冻雪灾的组织和指挥；负责审定全乡冰冻雪灾总体应急预案；负责抓好全乡应急重大项目建设，并检查落实情况；当冰冻雪灾超出本乡处置能力时，依据程序及时上报并请求上级支援；应对冰冻雪灾工作中协调与上级政府及各有关部门的关系。

　乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室职责：贯彻执行乡防冰冻雪灾应急指挥部的决定，负责全乡冰冻雪灾应急救援的指导协调、监督检查、组织实施等工作；依据办事处突发雪灾总体应急预案制定全办事处应急救援系统建设的措施和规划；组织、指导和检查各有关部门做好各类专项应急预案的修订和评估工作；负责接收和办理上级领导对特别重大、重大冰冻雪灾的重要批示、指示精神或需向上级政府应急管理办公室报送的紧急重要事项；督促落实乡领导和乡防冰冻雪灾应急指挥部领导有关决定事项和指示、批示精神，适时做好与冰冻雪灾事发地的信息沟通工作；负责与县政府应急指挥部的联络；负责与县有关部门的业务联系；负责与毗邻乡镇信息沟通、应急支援等方面的联系和协调工作；承办乡防冰冻雪灾应急指挥部交办的其他工作。

　23成员单位及其职责：

　乡武装部：根据冰冻雪灾处置救助需要，协调各行政村民兵及预备役人员投入救灾工作。

　乡防指办公室：负责组织召开冰冻雪灾处置救助中的紧急会议，向县政府报送有关文件和材料，并履行乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室职责。同时负责组织冰冻雪灾处置救助生活必需品的应急供应等后勤工作。

　乡农（林）业服务中心：检查、指导各行政村冰冻雪灾处置救助工作及农林业受灾情况统计上报及相关事务的处置。

　乡城建、土管办公室：负责道路交通安全、危房人员的转移安置，加强地质灾害点的安全监测和人员转移安置。

　乡纪委：负责督促、检查、落实冰冻雪灾应急指挥部成员单位责任，查处冰冻雪灾工作中存在失职、渎职行为的单位和个人，实施责任追究。

　乡民政办：负责灾民安置与社会救济工作，按规定做好伤亡人员的抚恤事宜。

　乡财办：负责筹措解决冻雪灾处置救助工作经费，将救灾队伍装备、救灾物资储备（供应）以及灾后重建等所需资金列入财政预算。

　乡中心校：负责做好学校师生预防、处置冰冻雪灾的安全教育和管理。

　乡卫生院：负责组织医务人员赶赴灾区实施现场医疗救护，做好灾区卫生防疫。遇有大批重危伤员时，组织、协调现场急救和转诊救治工作。

　三、运行机制

　31要建立应对冰冻雪灾的预测预警、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和指挥水平。要整合各有关方面资源，建立健全快速反应系统；加强全乡应急中心建设，建立统一接报、分级分类处置的应急平台；加强农村、林区应对冰冻雪灾能力建设。

　32本预案的启动条件和程序：乡防冰冻雪灾应急管理办公室根据上一级政府的命令发布或信息监测部门预警或事发地的紧急通报进行分析评估，当确认发生或即将发生特别重大、重大的冰冻突发雪灾时，报请乡防冰冻雪灾应急指挥部组织召开会议，制定应急措施，明确任务分工，发布启动命令，开展应急救援工作。

　预测与预警方面

　乡防冰冻雪灾应急指挥部针对各种可能发生的突发雪灾，不断完善预测预警机制，科学开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。

　应急处置

　（一）信息报告

　（1）突发雪灾发生后，事发地村委会、村小组要立即如实向乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室报告，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等。应急处置过程中，要及时续报有关情况。冰冻雪灾相关情况，由乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室及时上报县政府及相关部门。

　（2）乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室和各相关部门接到突发雪灾重要信息报告后，研究判断各类基础信息和动态信息，及时提出紧急处置建议，向乡防冰冻雪灾应急指挥部报告，并将乡防冰冻雪灾应急指挥部领导同志批示或指示传达给各成员单位和各行政村，并跟踪反馈落实情况。

　（3）各村及村民小组和相关部门要及时掌握冰冻雪灾信息，对于一些事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间，或可能演化为特别重大、重大冰冻雪灾信息的报送，要高度重视，严密监视事态发展，及时上报乡冰冻雪灾应急指挥部办公室。同时，乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室及时汇总有关情况，向上级汇报。

　（4）突发雪灾中出现重大情况时，由乡政府或责成有关科室及时将有关情况上报县政府及相关部门，并按规定通报、沟通和协商。

　（二）先期处置

　（1）冰冻雪灾发生后，相关科室要立即做出响应，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作，并及时向乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室报告。

　（2）乡防冰冻雪灾应急指挥部在向县政府报告突发雪灾信息的同时，启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

　（三）应急响应

　一旦发现事态危害超出自身控制能力时，应立即向上级政府发出请求，由上级政府协调其他应急力量予以增援。

　（四）指挥与协调

　根据冰冻雪灾处置救助需要，乡防冰冻雪灾应急指挥部职责是迅速落实上级关于冰冻雪灾处置救助的各项指示，现场统一组织指挥冰冻雪灾的处置和救助。各工作组组成和主要职责：

　综合调度组：全面掌握并及时报告灾情信息、灾区天气状况和救助情况；协调组织各科室落实救灾力量调动、物资调配、通信联络等具体处置措施。

　后勤保障组：做好冰冻雪灾处置救助中食品、饮水、燃油、电力、被褥等物资供应工作，协调交通、运输部门快速运输救灾人员、救灾设备及救援物资、药品等。

　医疗救护组：协调有关部门和单位做好冰冻雪灾的处置中的医疗救护以及灾后卫生防疫等工作。

　宣传报道组：按照国家对冰冻雪灾处置的有关规定，根据冰冻雪灾处置和救助工作需要，适时发布灾情信息，组织宣传报道工作。

　专家咨询组：对冰冻雪灾情况进行科学评估，提出处置救助方案；根据乡冰冻雪灾应急指挥部办公室授权，开展灾情调查、灾情损失评估，做好处置绩效评价。

　现场督导组：深入灾区一线，对各行政村、各单位和人员在冰冻雪灾处置和救助中的职责履行情况实施跟踪监督检查，及时将有关情况报告前线指挥部和乡冰冻雪灾应急指挥部。

　恢复重建

　（一）善后处置

　（1）乡防冰冻雪灾应急指挥部会同事发地村党支部、村委会，积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。

　（2）对冰冻雪灾中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。

　（二）社会救助

　（1）民政班会同有关科室和单位要迅速调拨救灾物资，保证灾区群众的基本生活。

　（2）民政办要建立健全冰冻雪灾社会救济救助制度，积极提倡和鼓励企事业单位、社会团体及个人参与社会救助。

　（三）调查与评估

　乡防冰冻雪灾应急指挥部办公室在宣布应急结束后，组织有关科室及人员成立冰冻雪灾核查小组，对事件危害和应急处置工作进行全面客观的评估，并在10日内将评估报告报送乡防冰冻雪灾应急指挥部。由乡冰冻雪灾应急指挥部负责向上级政府及相关部门报告相关情况。

　（四）恢复重建

　灾后恢复重建工作，由乡党委、政府统一领导，统筹安排，村党支部、村委会负责具体实施。需要上级政府给予援助的，由乡政府向上级有关部门提出书面申请，经批复后再行实施。

　四、责任与奖惩

　41冰冻雪灾应急处置工作按照“党政同责、一岗双责”的原则实施。乡政府应对突发雪灾，运用紧急权力，采取应急措施依法实施监督。

　42乡防冰冻雪灾应急指挥部负责对在应急管理工作中做出突出贡献的先进单位和个人及时给予表彰和奖励。

　43乡党委、政府对不报、迟报、谎报、瞒报和漏报重要情况或者有其他失职、渎职行为的，依法依规对直接责任人和其他责任人给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任

　五、附则

　51预案管理

　本预案由湫山乡人民政府制定，乡应急管理办公室负责解释与实施。乡全体机关干部和各村党支部、村委会按照本预案的规定履行职责，各单位、各村具体制定相应的预案。

　52预案实施

　本预案经乡党政班子扩大会议审议通过实施。

　53预案实施时间

2010年GDP为22198亿，总灌溉面积8257万亩，种植主要农作物有小麦、水稻、玉米、脱水蔬菜、枸杞等。有区属前进农场、明水湖农场，县属农牧场、园艺场、繁殖场、苗木场。农民人均纯收入6186元。交通、通讯、金融、保险业、旅游业发展迅速。 罗县粮食产量大，是中国商品粮生产基地之一，小麦、水稻、玉米种植面积为231万亩、138万亩和366万亩，产量分别达到664万吨、591万吨、1724万吨；蔬菜质量、品质上乘，种植面积达24万亩；养殖规模较大，牛、羊、猪、禽饲养量分别达到1527万头、1623万只、2583万头、454万只。

枸杞产业：宁夏枸杞被确定为国家地理产品保护。由于独厚的气候、地理环境、黄河水质，孕育了宁夏平罗“杞娃枸杞”。果实中含有甜素碱、胡萝卜素、核黄素、硫胺素、VC、烟酸、抗坏血素、钙、铁、磷等多种营养成分，具有润肺、清肝、滋肾、益气、生精、助阳、补虚劳、强筋骨、祛风、明目之功效。全县已累计发展优质枸杞面积55万亩，年产枸杞干果6500吨，产值8500万元以上。

生态水产业：平罗县发展人工池塘养殖，养殖面积达到1026万亩，年水产品总产量达到6500吨，养殖品种达到二十多个。

清真肉羊产业：平罗县是国家农业部确定的西北肉羊优势产区，是宁夏引黄灌区优质肉羊杂交改良示范区。培育规模养殖户183个，万只羊场32座，肉羊杂交改良点160个，肉羊繁育中心1个。成立平罗县金福来羊产业协会。全县羊只饲养量达到2019万只。肉羊产业是支撑平罗县农业和农村经济发展的优势主导产业。 农产品加工：依托优质粮食和清真肉羊、蔬菜、水产、制种、枸杞 “一优五特”产业，平罗成为宁夏重要的农产品加工基地。

精细化工产业集群： 以大地、兴平、新安、大生等企业为依托。已基本形成大地化工大炉型、全密闭、低耗能、达标排放的电石循环经济产业新格局。产品有电石、石灰氮、双氰胺、农药、生物柴油、PVA等，电石产量占全区总量70%，农药原药产量居西北第一，双氰胺产量占全国50%以上，是宁夏最大的电石、农药和双氰胺、生物柴油生产基地。

煤化工：主要产品有：兰炭、焦炭、甲醇、合成氨、煤焦油等，其中兰炭、煤焦油、兰炭尾气量大质优，是发展煤化工的优质原料。发展煤基甲醇、二甲醚、煤制化肥、煤基烯烃、醋酸乙烯等煤化工产品。

装备制造产业：青年汽车、君功矿用自卸车、君德特种车、科行环保设备、兴鑫泉环保设备、南方环保设备、华仪风电设备、天润新能源设备、银晨太阳能设备、三林电机、立源变压器、玉隆铸造项目等落户平罗，发展汽车装备和节能环保设备制造为主的装备制造业。发展矿用自卸车、全路面汽车起重机、消防车、强力吸尘车、装卸车、挖掘机、矿热炉成套设备、环保设备、煤化工生产设备等设备制造业，大型化工防爆特种变压器、整流器、电感器、发动机、压缩机等电器装备及器材制造业和无缝钢管、焊管及法兰、阀门、弯头等金属制品业。 截止到2010年平罗县有公立医疗卫生机构26个，病床610张，卫生技术人员788人；村卫生室156个。县医院、中医院达到二级甲等医院标准，县疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健所达到了一级甲等站（所）标准；13所乡镇卫生院改造建设房屋、设备，8所乡镇卫生院配备了救护车。全县156个村卫生室达到了“十统一”标准化建设标准。新型农村合作医疗覆盖县所有乡镇村队，2008年参合人数达到207万人，参合率达94%。

平罗县综合改革农村卫生、新型农村合作医疗、农民健康工作。获得全国新型农村合作医疗试点先进县、全区农村卫生建设先进县、全国综合医院中医模范示范单位等荣誉称号。重点业务工作被自治区卫生厅授予全区卫生监督执法先进单位、结核病防治先进单位、孕产妇系统管理先进单位等荣誉称号；2007年全市卫生工作目标考核获得第一名；全县年终目标考核中，连续二年获得重点专项工作优胜奖、重点业务工作二等奖、对外经济合作功臣集体银杯奖、引资功臣集体银杯奖，卫生局党委荣获“五个好”党委称号。 截止到2010年平罗县体育服务中心有专业技术人员10人，其中高级教练1人，中级教练3人，其他人员6人。

平罗县拥有各类标准体育场地592个，有 13所体育传统项目学校，承担自治区重点训练项目4个（田径、自行车、举重、摔跤）。有一个占地面积150亩的体育公园，园内建有标准体育场、乒乓球场、门球场、健身广场、青少年体育俱乐部、青少年校外活动中心、国民体质监测中心。2006年，平罗县在西区规划建设占地面积14484平方米的体育健身中心，体育健身中心土建工程、外装工程已基本结束。平罗县先后获“全国田径之乡”、“全国体育先进县”、“全国业余体育训练先进集体”及“自治区体育先进县”等荣誉称号。 截止到2010年，平罗县共有中小学85所，其中：高级中学1所，完全中学3所，初级中学4所，九年制学校14所，小学63所，公办幼儿园3所，民办幼儿园7所。中小学在校学生39489名，在园幼儿3348名，在职教职工2918名，专任教师中，研究生学历的13人，本科学历1328人，专科学历1136人，中专学历394人。

全县学校占地面积2127万平方米，生均占地656平方米；学校总建筑面积289万平方米，其中楼房面积99万平方米，平房面积19万平方米。全县设有职业教育中心一所（整合了农业广播学校、农机学校、卫生学校、通源驾校、电大工作站），各类培训中心3个，乡镇农民文化技术学校13所，村级分校136所。全县基本形成了学前教育、基础教育、职业教育、成人教育协调发展，农科教相结合的教育网络体系。1998年6月，通过自治区人民政府的“普九”验收；1999年12月，被评为全国“两基”先进县；2001年率先在全区通过“两基”复验；2003年12月，平罗县推进“两基”工作，实施素质教育通过了石嘴山市人民政府的评估验收；2008年6月，平罗县通过“两基”国检；2008年11月自治区人民政府认定平罗县教育强县工作高标准通过验收，县级政府教育工作督导评估为优秀。 县城公共交通体系健全，供热、供排水功能完善。

供电，大武口电厂、石嘴山电厂距县城分别有20公里和40公里，总装机容量312万千瓦，发电量200亿千瓦时，县内共有220千伏变电所4座，110千伏变电所8座，35千伏变电所11座。

供水，黄河径流县境453公里，年平均流量185亿立方米，地下水补给总量32亿立方米以及贺兰山泉水，可利用量11亿立方米，日综合生产能力75万立方米，日污水处理能力15万立方米，为工农业生产和人民生活提供优质水资源。

平罗县为宁北地区的交通枢纽，109国道、京藏高速公路、301省道、包兰铁路掠城而过，北通石嘴山，南达首府银川，东通陶乐，西抵西大滩、沙湖，对外交通便捷。

平罗县城新区建设是按照“大空间、低密度、大绿地、宽马路、现代化、和谐性”的规划理念，自2006年启动实施以来，累计完成投资132亿元，城市面积由69平方公里扩大到134平方公里，城区面积扩大了一倍。总建筑面积达208万平方米；广场面积116万平方米；实施了城市生态植物园和道路绿化工程，城市人均绿地面积达106平方米；新建道路2552公里；新区广场、污水提升泵站、新区电网、景观水系和唐徕渠县城段整治等基础设施初具规模；开发建设了金水湖畔、恒产家和春天、星海花园、祥云都市花园、金顺花园、明月新村等住宅小区。现代化园林城市和基础服务设施功能完善。

　　<1>、社保是“保”，不是“包”，当遭受风险时，社保只是基本的保障；“低保障，广覆盖”是其特点；只保病不保意外身故

<2>、非社保指定医院不能报销；

<3>、交费每年上涨，

<4>、工伤、职业病，带有第三者责任的交通事故或意外需自负

　<5>、社保只保障基本面。社保解决的是基本面，注重的是医疗费用的报销，但是，一个人患病会有三方面的费用：

一是：治疗费；

二是：不能工作失去收入来源的费用；

三是：发生重疾后的后期治疗费、营养费、护理费等，也是一笔很大的费用；

6>、门诊、住院均有起付线及封项线。简单讲就是“下有门槛费，上有封顶线”。

<7>、报销范围的限制。某些药品(新药、进口药、贵药等)以及一些诊疗项目、医疗服务设施都不在社会医保报销范围之内。交通事故造成的医疗费用，社会医保一般也是不报销的；

<8>、社保无身故赔付，商业保险是有的，而身故赔付可解决被保险人家人的生活困境；

<9>、社保是事后给钱，而商保中的重疾险是确诊后就给钱，如出现大病，可以弥补很多家庭没钱治的困境。

特征：多棘刺灌木，高20-250厘米。多分枝，枝条坚硬，常呈之字形弯曲，白色。叶2-6片簇生于短枝上，肉质，无柄，条形、条状披针形或圆柱形，长5-30毫米，顶端钝而圆。花1-2朵生于棘刺基部两侧的短枝上；花梗细，长5-10毫米；花萼狭钟状，长3-4毫米，2-4裂；花冠漏斗状，筒部常较檐部裂片长2-3倍，浅紫色，长1厘米；雄蕊不等长。浆果球形，成熟后紫黑色，直径4-9毫米；种子肾形，褐色。

　　栽培种植条件

　　黑枸杞叶为披针叶型、肉质、花紫色、自花授粉、根为肉质根，成年树根系入地2米以上，耐旱，耐寒、耐盐碱，能忍耐385度高温，冬季极端温度在零下28度的地区生长良好，对土壤要求不严，其背景土0—10cm土层土壤含盐量可达89%，10—30cm土层土壤含盐量可达51%，根际土土壤含盐量达25%，可见其耐盐碱能力特强，且有较强的吸盐能力；抗涝能力差，不宜在低洼积水处栽种。

　　黑枸杞苗的田间管理

　　1、苗圃地应选在地势平坦、排水良好、有灌溉条件、土层深厚的地方作为育苗地，若是弱碱性土壤则更好。

　　2、从育苗盘移至田间之前，需清除圃地杂物草根，按每亩2000公斤的量施入腐熟农家肥，羊粪最佳，并施氮磷钾复合肥20-30千克，施肥后及时深翻后耙平地面。

　　3、黑枸杞喜阳、耐寒、耐旱、耐碱，浇水无需过于频繁。

　　4、黑枸杞原产自自然条件严酷的柴达木盆地的戈壁盐碱地带，抗病害能力很强，主要病害有蚜虫、白粉病、黑果病、根腐病等。种植时春季和雨季可打多菌灵或者代森锰锌等抗菌类药物，发上述病时，可在发病初期喷波尔多液或50％多菌灵1000倍液防治。根腐病发病时，初期可用50％的多菌灵1000至1500倍液灌根防治。在开花结果前以退菌特、多菌灵和波尔多液为主，开花结果后以代森锌为主，或多种药剂交替使用，每周喷药 1次，也可在雨后立即喷药。如果发生蚜虫、土虱等虫害，可用40％乐果乳油1000-1500倍液或50％马拉硫磷乳油1000-2000倍液或50％磷胺乳油1000-1500倍液喷雾，每10天1次，连续3-4次。

　　种植技术要点

　　1、采种及贮藏：黑枸杞的成熟采果期为7-11月份，当果实变为深紫色，颗粒饱满后既可采摘。如不及时采摘，果实也不自行脱落，会自然在枝头风干。浆果采摘后要及时凉干，在阴凉的地方存放。黑枸杞当年的种子发芽率在80-95%之间，两年以上的种子发芽率显著降低，种植时要注意。

　　2、育苗：我公司现已成功运用植物无性快繁技术进行黑枸杞育苗，不受时间影响，一年四季均可进行，育苗时仅需截取1－2cm枝条，5－7天生根，50－60天即可移出育苗棚进行户外种植。该技术的运用，避免了传统育苗方式中品种的变异问题，也有利于黑枸杞的品种改良繁育，更重要的是可以满足短时间内黑枸杞大量种植的用苗需求，为黑枸杞的大面积推广打下了坚实基础。

　　3、培植密度：推荐黑枸杞的每亩合理培植密度为440-660株，这样既不影响黑枸杞的生长和果实的采摘，又不浪费土地资源。

　　4、田间管理：全年要结合锄草，及时松土，根据土地情况适度浇水，每年在三月份施足基肥，六月和八月底进行科学追肥。早期以氮肥为主，后期多施磷肥和钾肥。

　　5、整形、修枝：

　　黑枸杞当年可开花结果，以三年挂果为宜，五年进入盛果期，其整形必须在定植的前三年完成。定植当年在高度30—40厘米左右短截全部枝条，留4—5个发育良好的主枝，此为第一层，然后每30-40厘米左右留一层，每层留3-5个主枝条，最终将整个树形修剪成一个三至四层的伞状形态， 在此基础上每年对其进行适当的修剪整形。经过这样的修剪整形，每棵黑枸杞可有几十株结果的骨干枝条，可相对保持产量。修枝对提高产量，培养大果球枸杞子很重要。

　　6、采收加工：黑枸杞子的采收要在芒种至秋分之间。及时采摘成熟果实，阴干或晾晒，不宜曝晒，以免过分干燥，并注意不要用手揉，以免影响质量。夏季伏天多雨时可用暖火烤干。

　　经济效益分析

　　黑枸杞的效益比红枸杞高。根据这几年研究人员的分析比较，丰产期的黑枸杞每株年可产鲜果15-25公斤之间，干果05到1公斤左右，每亩黑枸杞（以每亩440株合理密度计）的鲜果产量可达700-1100公斤之间，干果产量在220公斤以上，每亩每年的纯收益在5-8万元以上。随着黑枸杞市场的不断开拓，其价格还有一定的上涨空间。具有良好的种植和推广前景。

　　黑枸杞的种植意义

　　1、野生黑枸杞生存空间越来越小，原始生长环境遭到人们的破坏，繁育改良黑枸杞对于保护这一原生态优良物种以及改良盐碱地区生态环境具有重大意义。

　　2、保护黄河流域、治理库淤、为造林重点工程提供大量抗性很强苗木的需要。

　　黄河中上游地区生态环境脆弱、水土流失严重，在此地区如能大量发展黑枸杞种植，充分利用其水土保持功能，既是保护母亲河的有力之举，也为西部开发、生态环境建设做有力补充，是一项科学而意义深远的工程。

　　3、改良盐碱地，增强土地利用率，提高土地附加值。

　　4、为农村产业结构调整，走生态致富路提供新的选择。

　　5、满足人们日益增长的健康需求。

　　2011年4月16日，新华社发布消息证明：黑枸杞提取物在提高免疫力、治疗心血管系统疾病、降血脂、抗动脉硬化、抗肿瘤的药物中均有广泛的应用。近年来，央视等多家权威媒体多次对黑枸杞开发和推广情况进行了报道，部分以黑枸杞为关键原料的特色产品，表现出了良好的市场前景。目前，国内正在兴起黑果枸杞产品研发和推广热潮，干果消费市场正在形成，市场售价1公斤达 2000-5000元。可以说，黑枸杞市场前景广大，要在全国形成红枸杞那样的种植规模和销售市场，需要数十年的努力，今后几年黑枸杞的种植推广大有可为。

　　黑枸杞的营养和作用

　　1、营养成分

　　野生黑枸杞味甘、性平，富含蛋白质、脂肪、糖类、游离氨基酸、有机酸、矿物质、微量元素、生物碱、维生素C、B1、B2、钙、镁、铜、锌、锰、铁、铅、镍、镉、钴、铬、钾、钠等各种营养成分。与红枸杞相比，其维生素、矿物质等营养成分含量更丰富，尤其含具有清除自由基、抗氧化功能的天然的花色甙素，药用,保健价值远远高于普通红枸杞，被誉为“软黄金”，野生的“蓝色妖姬”。

　　2、主要作用

　　增强免疫力、延缓衰老：野生黑枸杞含有的花色甙素是最有效的天然自由基清除剂，延缓人体细胞组织衰老，保持年轻状态，延年益寿。

　　补肾益精、预防癌症：黑枸杞中的花青素有清除自由基的功效，亦可让癌细胞无法顺利扩散，借此保护更多健康的细胞免于被癌细 胞侵蚀。像是乳腺癌的致病机制便是如此，因此服用花青素对于乳腺癌的发展会有很好的抑制作用。

　　生津止渴、改善循环：花青素能够改善血液循环，恢复失去的微血管功效，加强脆弱的血管，因而是血管更具 弹性。原花青素被称为“动脉粥样硬化的解毒药”。对于静脉功能不足者，原花青素能有效地减轻疼痛、浮肿、夜间痉挛等症状所以欧洲的医生通常会建议静脉曲张的病人食用富含花青素的食品蓝莓。

　　补血安神、改善睡眠：黑枸杞中的花青素可防止皮肤皱纹的提早生成，是目前自然界最有效的抗氧化物质。它不但能防止皮肤皱纹的提早生成，更能补充营养及消除体内有害的自由基。花青素是天然的阳光遮盖物，能够阻止紫外线侵害皮肤，如果用花青素加以保护，则大约有 85%的皮肤细胞可以幸免于难。

　　润肺止咳、减缓衰老：随着人们生活节奏的加快和工作压力的加大，人们正常的生物钟也会不时的发生改变，比如连续的加班加点等，使得人们的生活习惯不得不接受改变，于是往往会产生睡眠不足的问题。花青素具有深入细胞保护细胞膜不被自由基氧化的作用，具有强力抗氧化和抗过敏功能，能穿越血脑屏障，可保护脑神经不被氧化， 能稳定脑组织功能，保护大脑不受有害化学物质和毒素的伤害。食用黑枸杞中的花青素后，人们感觉头脑大为清醒，睡眠得到彻底改善。黑枸杞含有的花色甙素是最有效的天然自由基清除剂，延缓人体细胞组织衰老，保持年轻状态，延年益寿。

　　明目作用：长期用野生黑枸杞泡茶喝，具有明显保护视力的作用，对青少年假性近视，中老年眼花、眼底出血,糖尿病视网膜病变，白内障，视疲劳，干眼症都有良好的保健作用。

广华村、东风村。

根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》经县人民政府研究,原则同意《关于批准平罗县高庄乡广华村、东风村集体经营性建设用地调整方案的请示》，所以平罗县高庄乡广华村、东风村搬迁了。

搬迁是指将一些物品从一个地方转移到另一个地方，运用专业的分析模型和方法，对搬迁改造项目进行调查研究和分析比较，从而对搬迁后的经济效益和社会影响做出预测。

2008年11月12日至16日，由省农村信用联社、市委政研室、固始县政府、固始县农村合作银行等单位组成探索建立农村土地银行学习考察组，先后赴宁夏平罗县、贵州湄潭县考察学习农村土地流转及农地金融经验，两地做法迥异，但都具有很强的典型性。现将考察情况报告如下：

一、平罗县土地信用合作社情况

（一）土地信用合作社的缘起

平罗县位于银川平原北部，该县人少地多，全县近30万人，耕地面积8218万亩，可利用荒地1135万亩。农民非农就业比例高，2006年，全县126万农村劳动力中非农就业比例达516%。平罗县土地信用合作社发源于姚伏镇小店子村，该村1560人，耕地面积6200多亩，由于人少地多，加上多数青壮年农民外出务工，很多农民把耕地租给亲戚或乡邻代耕。有的收取少许租金，有的干脆分文不收。由于多是口头合同，土地纠纷时常发生。

2006年6月，小店子村年轻的村支书叶立国联合村内52个拥有农机具的农户，成立了小店子村“农机化合作社”，主要目的是把全村有农业机械的农户联合起来，提供“代耕代种”服务。为此，叶立国自己拿出10多万元购置了东方红拖拉机。此时，时任平罗县委书记张作理正在思考如何促进农业规模化经营，盘活农村集体土地资产。看到小店子村的尝试后，张作理决定在该村试点成立土地信用合作社。其后，平罗县委主管农业的副书记带队到该村调研，经咨询农业、国土、民政、工商等部门意见，由小店子村村委会召开村民代表大会，成立“土地信用合作社”，并以社团法人在平罗县民政局申请注册登记。

2006年5月18日，“小店子土地信用合作社”宣告诞生。当时平罗县领导层提出了三种经营思路：一是耕地入社，前提是土地承包关系稳定，农民自愿存贷；二是村集体荒地可入社，用来发展种植、养殖等；三是乡镇政府所有的河滩地，可委托土地信用社有偿托管，相关收益在乡镇、村集体、农民之间分配。目前，“小店子土地信用合作社”集中了本村两个小组共1700亩耕地，然后把这些地“贷”给该村村支书兼合作社理事长叶立国，由叶立国统一经营。入社的农民每亩每年可得480元“存地费”，叶立国作为承包人，每年每亩要支付农民490元的“贷地费”。按照合作社章程，存贷之间的每亩10元的差价，主要用于本村集体公益事业。叶立国承包这1700亩耕地后，全部用机械化耕作，并与宁夏泽丰种业有限公司合作，用于水稻制种。

2006年，平罗县委发布了《关于推进农村土地信用合作社建设的通知》（下称《通知》），要求每个乡镇都要选择一至二个村，搞土地信用合作社试点。《通知》提出，农村土地合作社可分为“集体所有制”、“股份制”、“社团法人制”三种，可以乡镇为单位成立，也可以村级为单位成立；但首先要经过县政府批复，然后才能到工商部门或民政部门注册。业务主管部门是平罗县农牧局农经站。在诸多试点中，平罗县南边的姚伏镇成立了全县惟一的镇级土地合作社。该合作社成立于2006年6月9日，由姚伏镇政府及其所辖姚伏村、高荣村、上桥村发起成立，其中镇政府以所有荒地11775亩作价出资，占注册资本的317%。姚伏村等四个村都分别以集体荒地出资。该合作社的经营范围包括存贷土地、旅游开发、生态建设、农副产品加工、发展镇村企业等。据该镇农经站站长傅顺军介绍，目前该镇土地合作社已把1500多亩“贷出去”种芦苇，还有数百亩建为旅游度假村。

截止目前，全县共成立农村土地信用合作社39个，存贷土地面积集中连片达到1000亩以上的20个，乡镇级1个，村级38个，存贷土地138万亩，存贷耕地52万亩，存贷集体荒地86万亩，实现存地收入7636万元，累计为村集体创收1323万元，转移劳动力6330人次，实现劳务收入4051万元。

（二）农村土地信用合作社的主要做法

（1）试点先行，稳步推进。2006年年初，经自治区工商局批准，平罗县选择条件成熟的乡镇和村进行试点，总结了一套合理合法的运作程序。就是成立土地信用社，先由村委会向所在乡镇申请，乡镇报县主管部门审核，认为具备成立条件，由县农牧、工商、土地等部门共同对申请成立土地信用合作社的村进行全面详细的考察调研，聘请具备资质的会计师事务所对入社的土地和村集体资产进行评估确认，出具验资报告，乡镇再以正式文件向县人民政府申报审批，并依据县人民政府的批复文件到工商或民政部门注册，然后挂牌成立土地信用社。农户存地和贷地人（企业、经济组织）贷地，都要经过村委会审查，再发生存贷关系，三方签订合同，由土地信用社发放存贷地证书，确保三方利益。

（2）建章立制，规范运作。土地信用合作社是具有独立法人资格的经济实体，为使其能真正成为一种产权明晰、综合经营、民主管理、效益明显的新型组织，把民主管理制度建设贯穿土地信用合作社组建工作的全过程，建立健全民主选举制度、财务管理制度、民主议事制度以及财务公示制等规章制度。采取征求村民代表意见、民主测评、民主推荐的形式，选举产生理事会、监事会，为土地信用合作社资产的保值增值提供组织保证。理事会的重要决定和实施、财务运行等重大事项必须经村民代表大会同意，以保证党的基层政权的稳定。

（3）政策扶持，考核奖励。在试点阶段，工商、税务对土地信用合作社实行免税优惠政策，乡（镇）和村成立一个土地信用合作社，县政府给予3-5万元启动资金扶持，由县农经站代表县政府入股，村土地信用合作社赢利后退出或转让给村集体，村集体通过红利增加收入。把土地信用合作社试点工作纳入到乡镇N+XY目标管理考核，设立单项奖，对运作规范、存贷土地规模大、发展高效农业成效明显的土地信用合作社，分别给予1万元-3万元的奖励，鼓励土地信用合作社根据乡村产业发展需要，加快土地流转，培育地方特色产业，促进产业规模化经营。

（三）土地信用合作社的成效

（1）促进土地流转和集约规模经营。如黄渠桥镇万家营子土地信用合作社将360亩土地贷给禾盛园花卉园林实业发展公司，公司投资1000万元发展花卉产业，培育松柏、云杉、丁香、碧桃、月季等28个品种、3700多万株花卉苗木，为村里引进了花卉产业，培训了一批懂技术的农民，形成了该村的品牌。全村1400多村民，目前有600多人从事这项产业，人均年增加收入1万元左右，村集体实现收入42万元。城关镇小兴墩土地信用合作社吸存耕地584亩，以600元/亩贷给双惠蔬菜协会建设千座节能日光温室园区。目前已建成节能日光温室500座，全部对外承包。2008年计划再建设500座，对发展现代农业起到了示范带动作用。

（2）增加了农民收入。土地信用合作社的推行，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，农民有了存地收入和打工酬劳等多方面的收入，收入总量明显增加。姚伏镇小店子村土地信用合作社成立后，将全村1700亩稻田吸存到土地信用合作社，解放出110个劳动力从事二三产业，一年挣回收入25万多元，留守的妇女、老人在土地信用合作社打工，挣得工资11万多元。

（3）壮大了村集体经济实力。黄渠桥镇候家梁村成立土地信用合作社后，将集体所有的3300亩荒地贷给江苏一客商发展水产养殖，每年为集体增加收入4万元。截止目前，全县29个村级土地信用合作社增加集体经济收入748万元，平均达26万元。

二、湄潭县土地银行建立及运行情况

（一）建立湄潭县土地银行的背景。湄潭县地处贵州省北部，是经中央1987年5号文件由国务院批准的中国首批农村改革试点县。湄潭农村改革实验区的试验主题是土地制度建设和农产品商品基地建设。1987年全县非耕地资源面积为756万多亩，占县域总面积的253%。非耕地资源中，可以直接开发利用的有627万多亩，占县域总面积的209%。非耕地资源开发需要投入的的资金数量极其庞大。对湄潭这样的西部贫困县来讲，仅靠当时政府的财力是难以承担的。因此，成立一个专业性的土地金融机构以专门支持县域非耕地资源开发的改革试验思路便应运而生。

1988年2月，由省委农工部副部长、试验区领导小组副组长李菁和遵义行暑副专员、试验区领导小组副组长杨春时主持，召开了一次试验区工作座谈会，论证筹建湄潭县土地银行。旨在为当时湄潭县推行的非耕地资源开发和中低产田改造融资。同时，土地银行的筹建也有利于推进农村金融体制改革，促进土地流转与集中，建设土地信用制度。当时，建立土地银行需要制度条件、资金条件和人员条件等基本具备。①制度条件主要包括：第一，以土地使用权作担保的农业中长期信贷投资，已在湄潭县实施过。该县联合乡核桃坝村以90亩优质茶园作抵押，通过县财政局作担保，已从农业银行获得20万元中长期贷款，新开茶园1100亩，果园500亩。永兴乡果树专业户陶鸿飞以现有的15亩柑桔园作抵押，从农行贷款6000元，新开果园46亩，并保证3年还清贷款。第二，在不改变土地集体所有权的前提下，建立土地使用权抵押制度，促进土地合法流转与适度集中，当时国家政策允许。第三，根据中央允许试验区可以突破某些现行政策的规定，可以放宽对组建土地银行的限制。②注册资金来源：一是乡村收取的土地承包费、土地租赁费以及耕地占用费；二是中央和省下拨到县的农业中长期建设投资款；三是县财政周转金；四是中国农村信托投资开发公司借贷的世界银行贷款。各条渠道筹措的资金可达2000万元以上。③人员配备：三是面向社会公开招聘。1988年8月，考虑到建立土地很行要经中国人民银行总行批准，加之在短期内难以筹措到巨额资本金，试验区领导小组决定分两部到位，先办湄潭县土地金融公司，再促成土地银行诞生。8月12日，人行贵州分行批复同意建立湄潭县土地金融公司。明确为非盈利性质的合作金融组织。其基本职能是：通过土地和其他资产的抵押发放农业中长期投资信贷，主要用于土地的整治、开发和流动集中，促进农业持续稳定发展。主要业务范围是：通过集股方式扩大资金备储备；通过土地使用权抵押发放土地整治与开发的中长期贷款，并受政府委托办理贴息贷款；对抵押后无力赎回的土地进行使用权的招标发包、出租或拍卖；协助政府与乡村连片整治开发土地资源。运作两年来，湄潭县土地金融公司有力地支持了该县非耕地资源的有计划开发，全县人均增加了两分地。但土地金融公司生不逢时，1990年全国清理整顿金融性公司，要求金融性公司自有资本要达到5000万元，而湄潭县土地金融公司自有资本金仅300万元，经过再三争取，人总行同意湄潭县土地金融公司重新登记注册为湄潭土地开发投资公司。到1997年，由于各方面金融政策的变化和自身经营不善，经协商进行改制，将土地开发投资公司并入湄潭县农村信用社，从此结束土地银行的历史使命。

（二）建立湄潭县土地金融公司的得失。第一，宏观政策环境不宽松是湄潭县土地银行试验失败的主要原因。我们查阅1990年前后围绕保留湄潭土地金融公司的有关文件和领导通话记录发现，当前正值全国清理整顿金融性公司，尽管试验区领导小组设想的注册资金来源很多，但实际上自有资本金并未落实。原规划的资金来源中：①地方财政每年拨付的长期支农资金，在拨改贷以后，这部分出资没有得到；②土地使用费没有收齐，因此，这部分资金也未落实；③土地占用税本是财政收入，但是，由于多种原因没有足额取齐。这部分资金作为财政出资也未落实到位；④中国农村信托投资公司的投资或借款不属自有资本金。原设想的2000万元注册资本金根本无法落实，甚至论证会重新规划的500万元资本金也没有达到，最终是省、地、县三级财政各出资100万元，形成了土地金融公司的300万元注册资本金。资本金不足直接促使土地金融公司被重新注册为土地投资开发公司。

第二，作为官办金融机构给政府及自身带来较大经营风险。以地方政府来推动制度建设，优点是地方政府依其威信及影响力，可以使制度构建成本得以降低，并以政府信用化解了一部分农地金融风险。不利的一面是，这种制度安排使土地抵押信贷风险过度集中于土地金融公司，又无法通过社会化的风险分摊机制化解。

第三，向非耕地资源开发发放贷款降低了土地流转带来的社会稳定风险。发展中国家农地往往是农民的一种安全性资产，中国也不例外。家庭承包经营下的耕地有着十分重要的保障功能，农户与耕地的关系十分紧密。非耕地资源则基本上不具备保障功能，而以发展功能为主，这就降低土地流转带来的社会稳定风险。

三、考察体会与建议

（一）平罗县土地信用合作社的考察体会。1、土地信用合作社是土地银行的低级形式，或者说只是土地银行的形象说法，因此是加引号的土地银行。土地银行作为一个约定俗成的概念，有其特定的内涵，国内已有土地银行的统一定义，例如，《土地科学词典》（陈洪博主编，江苏科学技术出版社，1992）定义为“以土地为抵押的办理长期放款业务的银行”；《土地大辞典》（马克伟主编，长春出版社，1991）的定义为：“土地银行是一种办理土地金融业务的信用机构……业务主要是发行土地债券或出售土地抵押债券，并付还本付息的责任”。我们通常理解的土地金融，是指“以任何一块有利用价值的土地作为信用的基础，为借款作抵押而获得资金融通。”

2、土地信用合作社没有突破现成政策和制度框架。平罗土地信用合作社实际上是拥有土地承包经营权的农户与取得土地使用权的土地经营者之间的中介组织。农民“存入”土地信用合作社土地的行为实质上是“出租”行为，得到的“存地费”实质是农村土地承包经营权的租金。其优点是农民没有失去土地的后顾之忧，还可以把自己从土地上解放出来，这与重庆“股田制”本质上截然不同，“股田制”是农民以土地入股，一旦股田制公司倒闭，农民入股土地作为公司破产资产进入清偿程序，农民就会彻底失去土地。因此，土地信用合作社是符合《土地承包法》的制度安排。

3、土地信用合作社是比较有效率的组织创新形式。它顺应了农村土地流转的需要，能够实现存地农民，贷地经营者和土地信用合作社（通常是村集体组织）之间“三赢”局面，推行起来，阻力小，政策风险、社会稳定风险较小。其对现阶段促进农村土地流转、推进规模经营、调优农业结构有重要作用。

4、土地信用合作社创新能力有限。尽管信用社章程中提出“存地证”可以用作质押物，但这有待于土地主管部门的认可及贷款者接受。不过土地信用合作社章程如此规定仍有很大意义。

（二）湄潭县土地银行（土地金融公司）的考察体会

1、湄潭县土地银行是比较接近真正意义的土地银行。尽管它成立时被定名为土地金融公司，但从设立宗旨和职能来看，它是以土地使用权抵押发放农业中长期信贷，符合土地银行的基本特征，是我国农地金融制度创新的方向。

2、湄潭县土地银行受大的政策环境影响，失败并不说明没有存在价值和生存空间。尽管它是在湄潭作为国家农村改革试验区的大背景下积极推进土地制度建设的产物，由于直接触及土地使用权抵押这一敏感问题（尽管政府再加了一层政府担保的保险），而当时我国农村社会保障制度基本空白，土地作为农民最基本的生产资料，具有较强的社会保障功能，以土地使用权抵押可能产生失地农民问题必然成为各级党委政府必须考虑的问题。同时湄潭土地银行生不逢时，成立不到两年就遭遇全国范围内的金融整顿，区区300万元的资本金使其不能自保，从有关资料了解，尽管是试验区，各级银行和上级政府并没有施以援手，最后被迫重新注册为土地开发投资公司。

3、湄潭土地银行有很多制度创新。一是成立了中国第一家真正意义的土地银行，是我国农地金融制度的最早实践者。二是探索以土地使用权抵押发放农村中长期投资信贷，是对农村土地承包经营权政策的突破。三是重点开发非耕地资源，没有大量触及农民的安全性资产耕地，其带来社会稳定负面作用相对较小。

（三）建议

从操作层面看，有两套方案可以选择：

1、组建农村土地信用合作社。这是稳妥可行但创新意义较小的方案。借鉴平罗土地信用合作社经验，选择我市土地流转需求比较强烈的县先行试点，比如固始县。以行政村为单位建立土地信用合作社，乡镇设联社，县农业局业务指导，工商、民政注册登记，农村信用社对贷地经营者资金扶持。

2、组建与农村信用社合署办公的农村土地银行。这种方案创新意义较大，组织运行成本较低，对解决农村资金问题作用很大。可争取中央农村金融体制改革领导小组批准，成立农村土地银行，与农村信用社合署办公，一个单位，两个牌子，同时，赋予农村信用社开展农地金融业务，农信社设立农地抵押信贷部，农民可以土地承包经营权或其它物权向土地银行申请农业生产贷款，农信社大力支持土地经营大户扩大再生产。土地银行不直接经营土地“存贷”业务，而由乡村土地信用合作社具体经营土地“存贷”业务。同时，大力发展农村社会保障事业，提高最低生活保障和农村合作医疗标准，普及农村养老保险，开展农业保险。