元朝如何处理中央与地方的关系

　　行省制是蒙元统治者在行政区划和政治制度方面留给后世的一份重要遗产。自元置行省始，行省三司督抚的高层督政区体制较稳定地确立了下来。元行省制是古代多民族统一国家发展壮大过程中中央与地方权力结构不断调整、完善的产物。它并非单纯的中央集权或地方分权。元行省制的历史价值在于：它创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以部分地方分权的新体制。该体制有三个特点：行省性质具有两重性又长期代表中央分驭各地，主要为中央收权兼替地方分留部分权力，所握权力大而不专。

　　一、 行省的两重性质和代表中央分驭各地的使命

　　元代行省是行中书省的简称，其渊源可追溯到魏晋隋唐的行台和金代行尚书省。蒙古国时期，燕京、别失八里、阿母河三断事官及归降的金朝官吏、军阀等，也称为行尚书省或行省。不过，这些都算不上严格意义上的行省。忽必烈建元朝后，正式在朝廷设置中书省总领全国政务，时称“都省”。不久，又沿用前朝旧例，频繁派中书省宰执带相衔临时到某一地区负责行政或征伐事务。如中统和至元前期的陕西四川行省、河东行省、北京行省、山东行省、西夏中兴行省、南京河南府等路行省、云南行省、平宋战争前后的荆湖行省、江淮行省等。其中，设立于至元十年(1273年)的云南行省等，已带有地方最高官府的色彩。就是说，这一阶段的行省已显现朝廷派出机构与地方最高官府的两重性端倪。只不过此类两重性仅表现在云南等少数行省范围内，多数行省的性质仍然是朝廷的临时派出机构。

　　在世祖末成宗初，随着江浙、湖广、江西、陕西、四川、甘肃、辽阳、河南等行省的改置或增设，行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。几乎与此同时，元廷又对行省的名称、品秩、事权作了重要调整：其一，“嫌于外重”，一律取消中书省宰执“系衔” ；其二，降行省品秩为从一品，通常以平章政事二名为长官，少数行省特许增置左丞相一员，但品秩仍比都省低一级 ；其三，江南等处行枢密院并入行省，实行“挈兵民二枋而临制于外”的体制。这三项举措大体奠定了行省作为地方常设机构的规模和权力框架。至此，全国共设有10个行省，即岭北、辽阳、河南、江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广。至于山东山西河北和内蒙古等地则称为“腹里”，作为中央特区，由中央直接管辖。

　　行省演化为固定的地方官府，是指其主要性质而言。即使上述演化完成以后，行省仍长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质。《元史百官志七》也说：“行中书省……掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里。” 终元一代，行省官一直属于“内任”官。世祖、成宗朝以后行省仍具有地方最高官府和朝廷派出机构的两重性质，其代表中央分驭各地的使命依然如故。与世祖前期行省的两重性质不同的是，其地方最高官府的性质已占主导，朝廷派出机构的旧有性质则退居次要地位。

　　二、 行省主要为中央收权，兼替地方分留权力

　　由于行省性质的嬗变和代中央分驭各地使命的稳定性，行省在职能和权力行使方面也表现为主要为中央收权，同时兼替地方分留部分权力。

　　关于行省的权力和职能，《元史百官志七》云：“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之。”可以看出行省具有地方上财政、军事、行政、司法等事权。以下从财政、行政、军事、司法等领域逐项考察行省的权力与职能。

　　对辖区财赋的综领督办和以行省为单位的上供留用，最能体现行省为中央搜刮各地财赋又兼替地方分留部分财权的功能。元代各地的租税征收，主要采取路府总领，“府科于州，州科于县，县科于民” ，逐级科敛的方式。但是，在“腹里”以外的行省辖区内，路府州县的赋税征收，又需要受行省的综领和监督。首先，行省有权参与议定路府州县所掌的赋税数额、征收方式，也拥有对路府州县赋税额高低上下、此增彼减的调整权。对辖区盐、酒、金银、市舶等课税，行省也有节制、掌管、监督等权力。其次，行省还代表中书省接受所属路及直隶州的“上计”，上计稽考完毕，又需要“总其概，咨都省、台宪官阅实之” 。岁终上计之外，路及直隶州有责任随时向行省报告财赋收入情况。发现累年“未申除钱粮，虚作实在，为数巨万”，也申报行省“销破”。上计和稽考财赋时，行省官员有权适当惩罚路州官吏。再次，在世祖末成宗初，各行省督办的钱粮赋税已有了数额方面的规定。此类规定,即所谓“合办额”，是以年份为单位计算的。“合办额”直接向朝廷负责，或增余，或足额，或亏欠，由朝廷逐年检核 ，并实行奖励增羡和处分亏空的政策。

　　各地财赋集中于行省后，自然出现了解运京师、上供朝廷与各省留用的问题。上供京师的岁钞数占全国岁钞收入总额的70%，各省留用仅占30%，以给军饷、百官之禄秩。当然，光从比例上看，行省所占比例是比较小，但是实际岁钞并不少，行省长官还是可以贪污不少的，可以向上取悦权贵。

　　与财政方面的作用略有不同的是，元行省在行政、军事、司法三领域内代中央行事或收权更为突出，替地方分留部分权力则相对弱化。这或许是元廷在行政、军事、司法等方面的特殊需要和特意安排所致。

　　在行政方面，首先，腹里以外路府州县的重要政务必须申禀行省。第二，行省有权临时差遣所属路府州县官员办理某些政事。第三，行省有权号令指挥路府州县的各项政务。这样看来，行省似乎有很大的权利，但是在命官权或人事权方面，行省又表现得无甚作为。元代地方官吏的选用主要由中书省和吏部负责。通常，从七品至从九品的地方官吏由吏部“拟注”，中书省参知政事等审核，每月举行一次。正三品至正七品，由中书省“自除”。二品以上官(如行省长贰)则“选自特旨”，由皇帝根据需要选拔，中书省宰相入宫“取进止”。即使是未入流品的吏员，其选格一律由中书省吏部确定，每月由吏部铨注一次。

　　元代，镇戍中原和漠北等地的蒙古军和探马赤军，直属于朝廷枢密院。路总管府等管民官只掌民事财政，军事上“无寸尺之柄”。镇戍于淮河以南的汉军诸万户及新附军等，则直接由行省管辖。行省即成为元代地方诸官府中唯一握有较大军权的机构。由于行省所握军权比较大，其军事方面的地方分权倾向似乎不言而喻。然而，元廷并没有让行省独立行使其军权，而是通过授受牌符，禁止擅调军队，限制惩办军将之权，直接布置调换戍兵和整点军队等环节，加强了对行省的控制。元制，除云南行省外，各省提调军马的只限于两名长官，其余佐贰等官不得参与。各行省“提调军马官员”的具体人选始终由朝廷确定 。朝廷对各行省提调军马官员的金虎符给赐，十分慎重。

　　在行省受朝廷委付提调军马的体制下，行省长期坐镇藩服，统辖戍军，成为地方诸官府中唯一握有较大军权的机构。从形式上看，在中央与地方军事权力分配中，行省似乎应该是地方军事势力的代表，行省掌握较多军事权，也应是意味着军事方面的地方分权了。然而，由于行省所具有的朝廷派出机构的性质，由于行省掌军时于与朝廷的上述特殊关系，在实际效果上行省并未能构成名副其实的地方军事机关和独立的地方军事势力。行省所掌军事，既体现军事权力分配给地方的部分，又在很大程度上代表朝廷控制地方军事。其为元廷中央集权服务和倾向于地方分权的双重效应，是显而易见的。从总体上看，行省受委付提调军马，并没有对中央集权带来多少危害，反而主要发挥了某些有利于中央集权的作用。

　　行省在地方司法中发挥了承上启下的作用。首先，行省有义务过问和审理朝廷交办的某些狱案。其次，负责辖区内官民疑难狱案的审谳及部分刑狱的断遣。此外，还鞫问行省属官犯罪案件。在地方司法系统中，行省属于县录事司、散府散州、路(直隶府、州)及廉访司以上的第五级兼治刑狱的官署。其级别高，权力较大，上可奉朝廷旨意处理某些狱案，下可对辖区疑难等狱案及行省属官词讼履行推鞫、审核等职能。然而，在司法权限方面，行省又须“遵成宪以治所属，决大狱质疑事，皆中书报可而后行” 。就是说，即便是中央派出的地方最高官署行省，也没有专地方刑狱的权力。行省上述司法权，大体是代朝廷而行的。其司法职能承上启下的性质比较显著。在某种意义上，行省又是元代地方多级司法、朝廷执柄体制中联系地方与朝廷两部分的关键环节，同时也充当了该体制运作的重要工具。

　　三、 行省权力大而不专

　　至元二十八年前后，元廷制订了一整套比较严密的政策，将行省权力规范在大而不专的模式内。这种政策和规则对行省制的性质及功用，都是至关重要的。这套政策的内容大致有四项：

　　第一，行省内部实行群官圆署和种族交参制,以成互相牵制、分权制衡之势。与元代其它官府类似，行省也实行群官负责和圆署会议制，行省官员通常由左丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等六七人组成。所掌行政、财赋、军事、刑名等庶政，采用圆署会议和专官提调相结合的方式处理。圆署会议即行省官员集体参与的会议，圆议结果要以与议者押署的形式成为某种定议。史称：行省所掌重要政务，“事从公议”。就是说，行省机构的总体权力颇大，但由于群官议政和军事、财赋等专官提调，其处理各项庶政又是有所分工，互相配合、互相牵制的。每名行省官都不可能独立行使权力，而要受到其他同僚的协助或制约。即使是提调军事和掌管财赋者，也需要与其他官员一起同署议政，更不能将军事、财赋二柄集于一身。官员的种族交参和怯薛出身等，又是元廷对行省长驭远控的特殊而有效的办法。

　　第二，行省辖区内宣慰司、路府州县、汉军万户府等仍然接受朝廷(吏部、枢密院)的任用、迁调、考课等管理。这就保证了行省辖区的地方官吏受辖于国家、效忠于朝廷的职业官僚的基本属性。他们虽然在日常政务方面与行省发生着这样那样的节制与被节制的关系，但因其任用管理之权操于中央，故与行省的节制或统辖关系多半是公务性的，而非私人领属性的。此外，成宗朝前后，行省朝觐述职和不定期迁调，朝廷遣官钩考、巡察等，或经常举行，或成为定制。这些均是行省难以自成体系和坐大称雄的重要原因。

　　第三，以行省为重要对象的地方监察，构成了监察行省、防范其擅权坐大的特殊机制。江南、陕西行御史台的设置及其与二十二道廉访使司所构成的地方监察网络，是元代地方监察的创举。世祖末成宗初，行台监察御史和与行省同处一城的廉访司，相继取得了对行省官吏的奏劾、按问、刷卷等权力，而且有所成效。换言之，元代行御史台及廉访司既注意了对一般地方官府的普遍监察，又把行省当做地方监察的重点对象。其结果，地方监察不仅发挥了整饬吏治，减轻官吏腐败的作用，而且充当了监督行省的有力工具。终元一代，行省与行御史台及廉访司大多处于某种程度的彼此对立、相互攻击的状态，正是这一机制的一种曲折反映。

　　第四，行省区划上的犬牙交错和以北制南的格局。秦汉以来，地方行政区划大抵依山川地形的自然界限或历史传统等因素来确定。这种安排无疑是自古以来区域性管理中“山河形便”惯例的体现。然而，客观上又容易被地方长官当做割据称雄的地理条件。而元代，行省区划主要以中央军事控制为目的，不惜打破自然地理界限，不顾区域经济联系，人为地造成犬牙交错和以北制南的局面。这种以北制南，各省北向门户洞开和人为实行形格势禁的政策，在汉地诸行省表现最为突出，从而使行省官失去了扼险而守、割据称雄的地理条件，朝廷就比较容易控制了。

　　四、 结语

　　元代，中央与地方的关系在很大程度上从行省制度上可以反映出来。行省制度是中央集权与地方分权的结合，行省是中央与地方沟通的桥梁，是起承上启下的作用的，使中央政府有足够的力量统治好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。只要中央对行省实现了严格控驭和有效监督，使其诸权力基本保持在大而不专的范围或限度内，朝廷对行省就能始终处于以重驭轻、以内驭外的有利地位。行省则始终从属于中央，禀命和效忠于朝廷。正因为如此，在中央与地方的权力结构和权力分配中，行省大体站在中央一边，主要发挥代表中央控制地方，为中央集权服务的作用。

元代设官有以下几个特点：

第一，除最高机构外，一般中外军民官署皆在主官之外设一达鲁花赤，主要由蒙古人担任，特别是外官，自总管府以至府、州、县行政实权皆操在达鲁花赤之手。

第二，自仁宗始，开科取士，分蒙古人、色目人与汉人、南人为两榜。虽已稍变初期专用蒙古人担任要职的做法，但南榜进士最多做到御史台及六部尚书为止，最高职位仍限于蒙古族人。

第三，事务官及吏员比较充实，其地位也有所提高，例如都事及令史等，往往都有发言任事之权。这是由于蒙古高级官吏对情况不够熟悉，能力薄弱，不得不假手於这些低级职员。

第四，工艺技术官司之设置十分繁琐，这是由于元代手工业发达，有匠户组织的缘故。

并未明确提出四等人制度

代政府上虽然将治下各族群的军民按照族类来管理，并设计了一些有族群歧视性的制度（任官的出身资格，法律上的量刑不等，科举的分途）。但实际上并未公布一个完全严密的等级序列来界定各族。“四等人”制度应该说是是一些现代史家基于某些史料的建构出来的一个理论假设，与元代实际情况有不符之处，例如“四等”并不是社会生活处处都有体现，歧视之处也大多不都表现为“四”等。在学术上应该由更加准确的观点来替代它。

这一点，文献里也已经提供了很多信息。“四等人制”神话破解最终敲定版

不过我个人倒觉得方志里面的户籍部分格式的混乱，其实并不能说明什么问题。毕竟方志并不是真有法令性质的文件。而是要考察那些歧视性法令在具体行政、司法实践中的执行情况。

就明代官方态度而言，也没有谈到“四等人”这个名词，只是在官员任命方面曾经批评过元朝政府以蒙古、色目人为长官。

吴元年十二月吴王朱元璋给中书省的谕旨：

自古圣贤之君，不以禄私亲，不以官私爱，惟求贤才以治其民，所以示天下至公也。元朝出於沙漠，惟任一己之私，不明先王之道，所在官司，辄以蒙古、色目人为之长，但欲私其族类、羁縻其民而已，非公天下爱民图治之心也。况奸吏从而蒙蔽之，舞文弄法，朝廷之上，贿赂公行，苟且之政，因循岁月，上下同风，不以为怪。末年以来，其弊尤甚，以致社稷倾危，而卒莫之救。卿等宜以为戒，选官之际，慎择其人而用之，勿徇其弊也。

这里只谈了官员任命方面的问题，和叶子奇的说法是相符的，应该是当时组成朱吴政府的文官的共同看法。

最后说说我自己的看法，元朝的统治集团就是以宗室、外戚和军功贵族这三类贵族为核心组成的。其中有一些汉人军阀世家，如永清史氏、定兴张氏（譬如灭宋的张弘范）。同时统治集团也会通过科举和吏员出仕等途径吸纳一些文官。但统治集团高层的大部分人在族群上都属于蒙古和色目人，可以这是不争的事实，就统治术上来说，也根本不需要明确规定一种自黑的“四等人”制度。让汉人、南人明确感受到自己被歧视，对统治者来说又有什么好处呢？

关汉卿、白朴、马致远、郑光祖四位元代杂剧作家，代表了元代不同时期、不同流派的杂剧创作成就，因此后人称他们为元曲四大家。历来许多人喜欢用这四人的作品来指责元朝政治黑暗。实事求是的说，这四大名家本着现实主义精神的确反映了元朝许多黑暗面，正如现代的作家贾平凹、王蒙等也在作品里反映了当今社会现实。然而，今人不可不知，这四大名家对元朝的总的感情却是肯定的，就跟当今批判社会现实的作家们同时也拥护中央 的立场是类似的。我们不妨从这四人的作品词句里，来分析一下对元朝的政治态度。

关汉卿在南下杭州时曾在散曲《杭州景》里写道：普天下锦绣乡，环海内风流地；大元朝新附国，亡宋家旧华夷。很明显，他的立场是占在元朝一方，充满自豪地称杭州之地为大元朝新附国和亡宋家。

马致远对元朝的政治立场就更是一目了然，他曾在一首散曲《中吕·粉蝶儿》里讴歌元朝盛世风貌：寰海清夷，扇祥风太平朝世，赞尧仁洪福天齐。乐时丰，逢岁稔，天开祥瑞……这是在丰年时节的衷心馨香祷祝，并非应景之作。他还在另一首《中吕·粉蝶儿》中有更明显的大国民自豪感体现：至治华夷，正堂堂大元朝世，应乾元九五龙飞。他对元朝盛世的感受是：喜，喜，喜，五谷丰登，万民乐业，四方宁治。因此衷心祝福：大元洪福与天齐。

白朴绝意于仕途，然而却于元世祖至元四年，恭遇圣节，真定总府请作寿词，曾撰《春从天上来》贺元世祖忽必烈寿辰，词云：枢电光旋。应九五飞龙，大造登乾。万国冠带，一气陶甄，天眷自古雄燕。喜光临弥月，香浮动、太液秋莲。凤楼前。看金盘承露，玉鼎霏烟。梨园。太平妙选，赞虎拜兕觞，鹭序t班。九奏虞韶，三呼嵩岳，何用海上求仙。但岩廓高拱，瓜瓞衍、皇祚绵绵。万斯年。快康衢击壤，同戴尧天。由此不难感受，一种泱泱大国民的自豪感和盛世气氛跃然纸上。

郑光祖做过元朝的吏员，他在杂剧中曾充满自豪写道：想当日至德仁明掌万邦，用贤良定四方。用天之道理之常，弘敷五典无偏党。劳心尽思行温让，致令的四时和雨露均，八方宁士庶康，人心悦天意同和畅，因此上万国尽来降。同时也对元朝盛世风貌加以反映：那其间四野桑麻禾稼穰，百姓每讴歌将天祭享。军无战争民户昌，顺民心减税科，应天心绝逸荒，端的是普天下尊圣皇。

跟四大家比较，《西厢记》作者王实甫的态度也大同小异，他曾写过一个叫《丽春堂》的杂剧，内容主要写金国右丛相、正受管军元帅完颜乐善与右副统军使李圭，因夔宾节射柳、打双陆游戏引起冲突，后释怨会饮丽春堂的故事。作品歌颂了武艺高强，为国家立过汗马功劳而又度量宏大的军事将领，批判了以声色歌舞得官而又心术不正的庸材，赞扬了内部团结。该剧中曾写道：破虏平戎，灭辽取宋，中原统。建四十里金铺，率万国来朝贡（一拆《仙吕点绛唇》），还曾写道：则俺那仁慈的明圣主，掌一统锦华夷（二折《红绣鞋》）。事实上，完全可以看出。完颜乐善与李圭两人不见于金史，纯属王的虚构，应该说这实际上不过是借金喻元的戏剧手法而已。

元代的俸禄制度是在官制和财政税收制度建立和完善的过程中逐步创立的。官俸主要由俸钞和职田构成。和宋、金相比，支俸项目已大为简化。大体上，中央和行省、行台、宣慰司等官吏的收入全用俸钞支付，这是前所未有的，也是元代俸禄制度的一个重要特点:府、州、县供职的官吏领取的是俸钱及职田的租入。

元代俸禄制度建立的过程

元朝俸禄制度的建立过程可分为两个阶段:一、蒙古国时期:二、元朝前期的定制。

在第一阶段，蒙古本部的官吏是没有俸禄的。一方面，蒙古国家组织机构的行政职能还没有从浓重的军事色彩中分离出来，蒙古国家也缺少一套完整的税收与分配制度;另一方面，怯薛及千户、百户那颜能够不断从战争中掳掠大量财物、大量的私属人口，这些也为那颜的生活提供保证。实际上，蒙古人最初还没有俸禄的观念。正如徐霆所说的那样:“鞑人初未尝有除授及请俸:鞑主亦不晓官称之义为何也。”（《黑鞑事略》）

在蒙古国汉地统治机构中，曾有部分官吏领取过俸禄。十路课税所及燕京行尚书省等机构建立后，势必要给这些机构中无生活来源的官吏颁发俸禄。根据现有资料，早在太宗初年，即令“课税所官二员支粮”。史称耶律楚材“当国日久，得禄分其亲族”（《元史・耶律楚材传》）。忽必烈潜邸里面，受邀请或被推荐的藩邸旧臣也由忽必烈支给禄廪。不仅如此，忽必烈在邢州、陕西、河南置安抚、宣抚、经略诸司，也曾实施过包括俸禄在内的一系列政治措施。显然，俸禄之制从太宗时开始即已零星地实行过。

到第二阶段，世祖即位后，俸禄制度才真正建立起来。《元史・食货志》载:“禄秩之制，凡朝廷官，中统元年定之。六部官，二年定之。随路州县官，是年十月定之。”中统三年初，又命姚枢讲定条格，定中外官俸。至元元年八月，“诏新立条格，省并州县，定官吏员数，分品从官职”。这项工作到至元三年已全部结束，这年“十一月辛卯，初给京、府、州、县司官吏俸及职田”（《元史・世祖纪三》）。同年，“始颁将校俸钱，以秩为差”（《元史・董文炳传》）。至元六年，分县为上中下，为三等。又定提刑按察司官吏之俸。至元七年，增定军官、转运司官及经历以下吏员俸，并规定:“运司依民官例，于差发内支给。”而对“投下保充路府州县官吏，其俸禄如王官。”（《元史・食货志三》）这样，到至元七年，内外官吏的俸禄已基本确定。“南宋灭亡后，至元十五年，定江南官吏俸禄、职田。至元二十年，元 给随朝吏员增傣百分之五十，二十一年，又按这个比例给“大官人每”增发俸钱。在此基础上，至元二十二年，重定百官俸禄，始于备品分上、中、下三等。视职事为差，事大者依上例，事小者依中例。至此，俸禄制在新的基础上基本定型。

至元二十三年，定江南诸路站官俸禄。桑哥执政时期，给吐蕃官吏俸钱。至元二十九年，定各处儒学教授俸。这样，元代俸禄制遂趋于完备。

文官俸禄及其变化

至元二十二年以前的百官俸钱数额，没有完整的记载。据《秘书监志》保留的片断资料，我们知道至元十年时，秘书监（从三品）俸100两（中统钞，下同），少监（正五品）75两，令史17两，典书、奏差10两。《南台备要》记录了至元十四年南行台诸官吏俸钱数:

御史大夫（从二品）20833两令史、宣使20两御史中丞（从三品）16603两架阁库管勾、侍御史（正五品）7763两译史、承发司管勾25两治书侍御史（从六品）55两令史、通事、知印30两监察御史（正七品）50两典吏、书吏12两都事（从七品）40两库子8两

按同品级比较，至元十四年比十年有所增加。这主要是因中统钞贬值、物价上涨的缘故。

至元十七年，权停百官俸，实施调整。至元十八年，复颁中外官吏俸。由于小吏俸微，物价上涨首先对他们的生活构成威胁。至元二十年，中书省提请给他们加俸，奉旨议定:“省、院、台、部等衙门见勾当令史、蒙古必A赤、通事、译史、知印、宣使、奏差、典史、祗侯人等俸给，依准所拟，自至元二十年七月为始，先行支付。”俸钱的增幅为百分之五十;而“各衙门官员元定见支各各俸例，仍斟酌所掌事务繁简，另行定拟。”到至元二十一年六月，宣布“增官吏俸，以十分为率，不及一锭者量增五分”在给官吏调整俸禄的基础上，至元二十二年，元朝 重新颁布百官俸禄，其办法是“视职为差，事大者依上例，事小者依中例”，兹将九品职官俸额制表如下（见下页，俸额单位为中统钞两）。

江南诸路站官的俸禄是至元二十三年确定的，规定“于有根脚，曾历仕入流北人年选取提领一员，每月俸一十两”。至元三十一年，江浙行省规定在鼠耗分例中撮一升，以养赡仓官。

至元二十四年，江浙行省确定了各级教官的俸禄，数额如下表:

至元二十九年，正式定各地儒学教授俸，其中“除江淮等处已有学粮去处，不须支俸外”，“各路每员月支一十二两，散府每员支一十一两，上州每员支一十一两，中州每员支一十两”。

在确定诸官俸禄的同时，物价也在飞速增长。桑哥为改变这种状况，于至元二十四年发行至元钞。此后，物价腾飞虽基本平抑，仍然持续增长。如至元二十八年上都米价比中统初上涨了二十倍。故赵孟说:“始造钞时，以银为本，虚实相权。分廿余年间，轻重相去数十倍。”赵氏之语虽为夸大之辞，然较之米价，知其不为虚妄。

物价上涨降低了官吏的生活水平，对此，至元二十八年，忽必烈“谕中书议增中外官吏俸”。同年十二月，中书省臣又言:“中外官吏俸少，似宜量添，可令江南依宋时诸名征赋尽增之。”（《元史・世祖纪四》）但未见实施。成宗即位后，罄世祖所储大加赏赐，直接引起了通货膨胀，物价上涨。如大德三年，河北道官定粟价比中统初上涨了五点七至八点九倍，张孔孙、杨桓、何玮、阎复等人纷纷上书，要求给官吏增加俸禄。于是，从大德三年开始给小吏添给俸米，其中“廉访司、转运司司吏、通译史，俸钞依旧例支给，每月添米一石。典差、典史验俸依例给米。总管府司吏、通译史、下州吏目，拟支月俸中统钞八两、米六斗。散府诸州司吏、县典史，月俸中统钞七两、米七斗。诸县录事司、巡检司司吏，月俸中统钞六两、米六斗。仰各处官吏，自大德三年正月为始，按月依例支给。各路司、县司、狱典俸米，与亲民司县司吏同”。

中统三年（1262）李璮之乱以后，元廷采取果断措施，撤罢汉地世侯，分军民治之，置牧守，行迁转。至元元年（1264）九月，中书省颁布了一个重要的文书，即《职官新制》。这个宝贵的文献，部分地保留在元代后期刊刻的一部家用类书《事林广记》里。其序言日：“至元元年九月，钦奉中统五年八月日圣旨：谕中书省，节该以[所] 降条格省并州县，定六[部] 官吏员数，明分品从，加散官，授宣敕，给俸禄，定公田，设仪从。仍三个月一次考功过，为殿最，以凭迁转施行。使为官廉能者知有赏，贪污者知有罚。为民者绝侵渔之患，享有生乐。今将本省会行条画，逐一开列如后。”

关于迁转条例，前引文书规定：“管民官三年一遍，别个城子里换者。诸王议将随处官员，拟三十个月为一考，较其功过，以凭升降迁转。其达鲁花赤，不在迁转之限。”

上述迁转规定的适用范围，主要是州县地方宫。至元七年五月，即这个制度实行三年多以后，尚书省奏：“管民官迁转，以三十月为一考，数于变易，人心苟且。自今请以六十月迁转”（《元史·世祖纪四》），世祖是之。考课时间增加一倍，中下级汉人官僚的政治待遇明显降低。

迁转体例的进一步更动，当在至元十四年八月。这时候迁转对象扩大到随朝官、京官、地方官、匠官等各种职官系统，对有关迁转的规定也作了进一步的调整和充实。这个规定的正式颁行，或与其他相关规定一并构成一次大规模甄别在任官员的行动，大约是在至元十七年三月；因此，《元史·世祖本纪》在正月丙辰条下载：“立迁转官员法。凡无过者授见缺；物故及过犯者选人补之；满代者令还家以俟。”

至元十四年的《循行选法体例》，其内容包括对于随朝官员、外任官员、随朝吏员、外路吏员、匠官的流转升迁规定凡五部分。几随朝诸衙门官员，三十个月为一考，一考升一等。各行省、各道宣慰司当时属于中央的派出机构，因而其官员的迁转同随朝衙门官。外任官员三周年为一考，自从九品任上始，或历三考，或历两考，方能升一等。自正五品升入四品，除须历两考外，还附加两考内须历上州尹一任，或增加正五品一任的条件。正从四品不分内外任，均通理八十个月，与三品职事，惟三品职非有司予夺。三品以上职，不拘常调。上述外任官员迁转规定，仅对汉、南人有效；达鲁花赤和回回官员可“另行定夺”，不受此限。此外，福建、两广、四卅等省份，当时视为“边远”、“烟瘴之地”。因而凡江西、陕西官员愿调川广等地者，可予升一等的优待。诸管匠官属于杂职品官，故自成系统，止于管匠官内流转。每升一等，也都要历两考或三考。

至元十四年体例没有明确指出上都、大都等附廓路分的地方官是否被包括在“外任”官员中间。但从“大都总管府司吏、上都留守司吏”按“外路官吏”待遇来看，他们恐怕被看作是“外任”官员的一部分。

这个升迁体例的最大特点，从表面上看来似乎是重内任而轻外任。实际上，外任中的蒙古、色目官员，其升迁并不受上述制度的限制。真正受到压抑的，乃是接受各种外任职务的汉人和南人。他们的升进速度，只有随朝诸衙门的蒙古、色目贵族和少数被视为亲信的汉族官僚的一半、甚至三分之一。

在职官迁转体例以及整个栓选制度的其他各个方面，最受歧视的是所谓“南人”。属南宋版图的居民最后为蒙古所征服，没有机会再跟随蒙古人一同去对别的地区从事大规模征服活动。于是依蒙古体例，他们成为当时中国境内各地区居民中地位最低下的蒙古臣民。“若辽阳、甘肃、云南、女真、高丽，举非九州之地，西则巴蜀，又出九千里外。今其人皆得与中原等。唯荆扬贡赋极饶，文物极盛，而朝廷鄙其人”。因此，元制“铨选优视中州人。……中州人遂布满中外，夸耀于时。唯南人见扼于铨选。省部枢密、风纪显要之职，悉置而不用，仕者何寥寥焉”。甚至在科举取士时，也发生因考官中有人反对将南人擢置左榜第一，而终使当事人“以下第受屈，名动京师”的事情。在这种窘迫的情势下，固然有人高蹈远引，但也有大量的南人为求得一官半职四出运动。时人概括当时南来北往的游士谓：“南士志于名爵者率往求乎北，北士志于文学者率来求南。”在京师求仕的南人，往往携带馈赠北人的腊鸡，以至被北人称为“腊鸡”。

中国元代前期政治家。字仲晦，初名侃。邢州（今河北邢台）人。邢州在1220年即归蒙古政权统治，刘侃17岁时为邢台节度使府令史。1238年，辞去吏职，先入全真道，后出家为僧，法名子聪，号藏春散人。1242年，北方禅宗临济宗领袖海云推荐他入藩王忽必烈幕府。子聪博学多能，深受重视。1250年，他上万言策，提出：“治乱之道，系乎天而由乎人”，“以马上取天下，不可以马上治”。主张改革弊政，建立制度，如定百官爵禄，减赋税差役，劝农桑，兴学校等，对忽必烈采用“汉法”起了推动作用。1260年，忽必烈称帝，命子聪制定各项制度。至元元年（1264），忽必烈命子聪还俗，复刘氏姓，赐名秉忠，授光禄大夫等官职。六年，订立朝仪。八年，建议忽必烈以大元为国号。

　王文统（？—1262），字以道，或云号云臾，金北京府路大定府人。大约生于明昌、承安间（1190—1200）。其家世无考，早年经历仅知道曾中经义进士。按北京大定府于贞佑三年（1215）为蒙古所占，中都也于同年陷落，此后科举会试皆于南京（开封）举行。文统中进士似应在贞佑南迁之后，时当已移居内地（益都？）。中举后似未曾担任朝廷官职，故称“布衣”。据载，他“少时读权谋书，好以言撼人”（《元史·王文统传》），又曾“聚历代奇谋诡计为一书”，儒学名臣姚枢、窦默都曾指斥他“学术不正”。从上述反对派对他的攻讦和显然含有贬意的记载中也可以看出，文统虽然以经义中举，其为学并不局限于儒家。其实，这也是金朝季年北方许多知识分子的风尚，不独文统一人为然，如耶律楚材、刘秉忠都兼通天文、地理、术数、释道、医卜之学，即使以经术闻名的窦默、许衡辈，也曾“诸子百家、兵刑货殖……靡不研究”，只不过文统志趣特在法家和纵横家而已。在当时的历史条件下，谋略、经济之才无疑比纯粹的儒学更为积极和实用，实未可厚非。

　　

　　　　蒙古的连年进攻，使金朝在河北、山东的统治陷于崩溃，各地豪强乘时而起，盘踞一方。当蒙古军到来时，他们多纳土归降，被蒙古统治者任为各地军民长官，许世袭统治其境，得自辟僚属，当时称为世侯。身处乱世的知识分子，或为寻求庇护以保全身家性命，或为乘机施展才干建立一番事业，纷纷投奔各地诸侯。文统“以游说遍干诸侯”，起初没有得到赏识，后往见益都行省（山东淮南行省）李璮，“璮与语，大喜，即留置幕府，命其子彦简师事之，文统亦以女妻璮。由是军旅之事咸与谘决”。李璮在当时各路诸侯中占有特殊地位，自其父李全以来一直据有山东半岛，根基深厚，地理位置有利，享有比其他诸侯更大的自治权；不仅“善用兵”，且能重用士人参谋军事政务，志向颇大。文统谋略超群，又与李璮结为翁婿，成为其亲信谋主，可谓如鱼得水，当能施展雄才，多有建树。但由于后来李璮的叛乱，文统在山东期间辅佐李璮治军理民的事迹多湮没无闻。《元史》本传仅载，“[李璮]岁上边功，虚张敌势，以固其位，用官物市私恩，取宋涟、海二郡，皆文统谋也。”按李璮辖境紧邻南宋部署有重兵的淮东路，蒙宋开战以来，蒙古统治者需要用他来承担东线攻防之责，李璮也借此自重，与蒙古朝廷讨价还价。蒙古朝廷多次要征调他的军队，都被他以本境防务重（“以一路之兵抗一敌国”）、不宜分军为由巧言拒绝，而且还多赐金、银符和银两让他奖赏所部有功将士。当时各地“诸侯”均出兵从征，人民深受签军之苦，独益都得免于征调。宪宗二年（1252）和七年，李璮出兵从南宋手里夺取了海州（今江苏连云港市西南）、涟水诸城，既扩展了辖土，又可以此向蒙古朝廷报功邀赏。文统为李璮出谋划策者必不止上述诸事，从李璮势力的壮大，忽必烈诸谋士对他的评价以及后来他被骤然重用看来，他在山东治理军民方面应极有成效，所以能声名远播。忽必烈与其藩府诸臣评论天下人才，就谈到文统，只有姚枢从正统儒学角度指责他“学术不纯”，而对其才干却并无异辞。

　　

　　　　宪宗九年，忽必烈统兵攻鄂州，宋右丞相贾似道亲督诸军守御。守城宋军一夜间就树起木栅环城，阻挡住了蒙古军的进攻，忽必烈十分赞赏，以为贾似道之能，对扈从诸臣说：“吾安得如似道者用之。”刘秉忠和张易当即进言荐举：“山东有王文统，才智士也，今为李璮幕僚。”以问廉希宪，希宪也说对文统才名早有所闻。次年（1260，中统元年）三月，忽必烈即帝位，四月，设立中书省“以总内外百司之政”，即起用王文统为中书平章政事。忽必烈原藩府中人才济济，如刘秉忠、张文谦、廉希宪、姚枢、窦默、郝经、张易等，都是多年追随他的亲信家臣谋士或早经聘问的名儒。按以往蒙古朝廷惯例，新汗即位总是首先委任亲臣掌理政务，忽必烈却选择了与他关系疏远的汉人世侯李璮的幕僚王文统，而且一下子就拔擢为主持国政的宰相，原藩府旧臣张文谦、廉希宪、张易等反居其次（任左、右丞和参政）。这一方面固然出于忽必烈博大的用人胆略，同时也因为王文统确实“材略规模，朝士罕见其比”。他的任相显然得到了忽必烈最亲信的谋士刘秉忠和家臣廉希宪等人的支持。

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王文统（？—1262），字以道，或云号云臾，金北京府路大定府人。大约生于明昌、承安间（1190—1200）。其家世无考，早年经历仅知道曾中经义进士。按北京大定府于贞佑三年（1215）为蒙古所占，中都也于同年陷落，此后科举会试皆于南京（开封）举行。文统中进士似应在贞佑南迁之后，时当已移居内地（益都？）。中举后似未曾担任朝廷官职，故称“布衣”。据载，他“少时读权谋书，好以言撼人”（《元史·王文统传》），又曾“聚历代奇谋诡计为一书”，儒学名臣姚枢、窦默都曾指斥他“学术不正”。从上述反对派对他的攻讦和显然含有贬意的记载中也可以看出，文统虽然以经义中举，其为学并不局限于儒家。其实，这也是金朝季年北方许多知识分子的风尚，不独文统一人为然，如耶律楚材、刘秉忠都兼通天文、地理、术数、释道、医卜之学，即使以经术闻名的窦默、许衡辈，也曾“诸子百家、兵刑货殖……靡不研究”，只不过文统志趣特在法家和纵横家而已。在当时的历史条件下，谋略、经济之才无疑比纯粹的儒学更为积极和实用，实未可厚非。

　　

　　　　蒙古的连年进攻，使金朝在河北、山东的统治陷于崩溃，各地豪强乘时而起，盘踞一方。当蒙古军到来时，他们多纳土归降，被蒙古统治者任为各地军民长官，许世袭统治其境，得自辟僚属，当时称为世侯。身处乱世的知识分子，或为寻求庇护以保全身家性命，或为乘机施展才干建立一番事业，纷纷投奔各地诸侯。文统“以游说遍干诸侯”，起初没有得到赏识，后往见益都行省（山东淮南行省）李璮，“璮与语，大喜，即留置幕府，命其子彦简师事之，文统亦以女妻璮。由是军旅之事咸与谘决”。李璮在当时各路诸侯中占有特殊地位，自其父李全以来一直据有山东半岛，根基深厚，地理位置有利，享有比其他诸侯更大的自治权；不仅“善用兵”，且能重用士人参谋军事政务，志向颇大。文统谋略超群，又与李璮结为翁婿，成为其亲信谋主，可谓如鱼得水，当能施展雄才，多有建树。但由于后来李璮的叛乱，文统在山东期间辅佐李璮治军理民的事迹多湮没无闻。《元史》本传仅载，“[李璮]岁上边功，虚张敌势，以固其位，用官物市私恩，取宋涟、海二郡，皆文统谋也。”按李璮辖境紧邻南宋部署有重兵的淮东路，蒙宋开战以来，蒙古统治者需要用他来承担东线攻防之责，李璮也借此自重，与蒙古朝廷讨价还价。蒙古朝廷多次要征调他的军队，都被他以本境防务重（“以一路之兵抗一敌国”）、不宜分军为由巧言拒绝，而且还多赐金、银符和银两让他奖赏所部有功将士。当时各地“诸侯”均出兵从征，人民深受签军之苦，独益都得免于征调。宪宗二年（1252）和七年，李璮出兵从南宋手里夺取了海州（今江苏连云港市西南）、涟水诸城，既扩展了辖土，又可以此向蒙古朝廷报功邀赏。文统为李璮出谋划策者必不止上述诸事，从李璮势力的壮大，忽必烈诸谋士对他的评价以及后来他被骤然重用看来，他在山东治理军民方面应极有成效，所以能声名远播。忽必烈与其藩府诸臣评论天下人才，就谈到文统，只有姚枢从正统儒学角度指责他“学术不纯”，而对其才干却并无异辞。

　　

　　　　宪宗九年，忽必烈统兵攻鄂州，宋右丞相贾似道亲督诸军守御。守城宋军一夜间就树起木栅环城，阻挡住了蒙古军的进攻，忽必烈十分赞赏，以为贾似道之能，对扈从诸臣说：“吾安得如似道者用之。”刘秉忠和张易当即进言荐举：“山东有王文统，才智士也，今为李璮幕僚。”以问廉希宪，希宪也说对文统才名早有所闻。次年（1260，中统元年）三月，忽必烈即帝位，四月，设立中书省“以总内外百司之政”，即起用王文统为中书平章政事。忽必烈原藩府中人才济济，如刘秉忠、张文谦、廉希宪、姚枢、窦默、郝经、张易等，都是多年追随他的亲信家臣谋士或早经聘问的名儒。按以往蒙古朝廷惯例，新汗即位总是首先委任亲臣掌理政务，忽必烈却选择了与他关系疏远的汉人世侯李璮的幕僚王文统，而且一下子就拔擢为主持国政的宰相，原藩府旧臣张文谦、廉希宪、张易等反居其次（任左、右丞和参政）。这一方面固然出于忽必烈博大的用人胆略，同时也因为王文统确实“材略规模，朝士罕见其比”。他的任相显然得到了忽必烈最亲信的谋士刘秉忠和家臣廉希宪等人的支持。

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　　布衣拔擢，受命秉政

　　

　　　　由诸侯幕僚一跃而为朝廷宰相，是王文统生平的最大转折点。一方面，忽必烈“授之政柄”、“委以更张庶务”，使他得以尽其才智，伸展抱负；另一方面，也使他成为权力和派系不同政见斗争的焦点。

　　

　　　　王文统是在关键的历史转变时刻受命掌政的。自蒙古进入中原以来四十余年，一直未能建立起适应中原汉地的统治制度。太宗时，耶律楚材力图逐步推行汉制，改变蒙古的统治方式，但受到极大阻挠，其所定制度“见于设施者十不能二、三”。郝经把当时汉地不治的情况概括为：“法度废则纲纪亡，官制废则政事亡，都邑废则宫室亡，学校废则人材亡，廉耻废则风俗亡，纪律废则军政亡，守令废则民政亡，财赋废则国用亡，天下之器虽存，而其实则无有。”宪宗时期，“旧弊未去，新弊复生”。忽必烈即位，始决意进行根本改苹，而“更张庶务”的责任就交给由王文统主持工作的中书省。中书省成立后的第一件大事是设置十路宣抚司。当时各路长官多世侯，尽专兵民财赋之权，州县官吏皆其部属，也是子承父职。数十年来，他们上下相传，自行其政，视辖境为领地，人民如私奴，任意盘剥欺压。如平阳、太原路，“官世守，吏结为朋党，侵渔贪贿，以豪强相轧，其视官府纪纲及民疾苦殆土苴然，而贫弱冤抑终莫得伸”，“赋役素无适从，官吏狼狈为奸，赋一征十，民不胜其困，故多逃亡”，即是典型情况。他们一方面对人民*刑暴敛，另一方面又隐漏户计，侵蚀官赋，将“合该纳官存圄包银，并丝料粮税等差发，……私已用度，以致民间俱各征足，官司不得实用”。因此各地户口减耗，国家赋税严重受损。早在忽必烈即位前，不少谋臣就提出改革地方统治制度、限制诸侯权力的建议。中统元年五月，遂立十路宣抚司，对各路诸侯实行监督，整肃州县吏治，旨在使人民安于田里，国赋能如数征收。对宣抚司官的考核标准即是“户口增，差发办，方为称职”；先后所颁圣旨条画，规定了宣抚司对所管地方官吏以及户口、财赋、刑罚等各方面政务的体究权责。宣抚使、副多以忽必烈原藩府旧臣出任，或出于文统所荐举。宣抚司的设置虽不足两年（中统二年十一月罢），而治效颇佳。如平阳太原等路宣抚使张德辉，惩办了特别恶劣的官吏数十人，“拽剔吏弊，遴选官属，庶政一新”，同时整顿赋役，“阅实户编，均其等第，出纳有法，数十年之弊一旦革去”，当地老人称颂“六十年不期复见此太平官府”，考绩为诸路之最。其他宣抚司也都在改进吏治、安定社会、劝课农桑和均平赋役等方面作出了成绩。

　　

　　　　第二件事是完善政府机构。中统元年七月，立行中书省于燕京，取代原燕京“行尚书省”掌理汉地政务，王文统以平章政事主持行省工作。命各宣抚司选取儒士、吏员通钱谷者赴省任用，置左、右司及其他各下属机构。二年初，行省颁新政条画于各路宣抚司，对税粮出纳、劝课农桑、刑罚治安、州县官吏考核黜涉等等地方政事都作了规定。三月，文统奉召至开平，遂与中书省诸宰执反复集议政务，奏准施行，主要有：置中书左（吏、户、礼）、右（兵、刑、工）部并定其职责，任命了左、右部尚书；制订民事条画二十七款及各路宣抚司应行条画七款；内外新旧官员改授定制；制订中书省工作条例十条等。

　　

　　　　第三件事是改革五户丝制度，限制投下权利。太宗八年（1236），将中原州县民户分封给诸王贵戚勋臣（投下），在耶律楚材建议下实行五户丝制，即每二户出丝一斤纳于国家，每五户出丝一斤纳于投下（宪宗时增加为国赋每户一斤，投下赋每五户二斤，故称“二五户丝”），由朝廷设官统一征收，每年按数颁给各投下，此外不得擅自征敛。但实际上各投下都径自派官向份地民户征赋，百般搔扰，且往往额外多取。投下对份地的榨取，和诸侯专权一样是当时最大的弊政。中统元年，中书省议：“诸投下五户丝科，自来就征于州郡”，“如此是恩不上出，事又不一，于政体未便”，遂奏准皆输燕京总藏，每年令各投下派官到中书省按数支取。此外，中统二年，中书省又对在诸路附籍的投下私属人户进行整顿甄别，除某些特定的投下赋役外，均令与民户一体承当差发（同上）。这些措施无疑是对投下制度的一次重大改革。

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　　布衣拔擢，受命秉政

　　

　　　　由诸侯幕僚一跃而为朝廷宰相，是王文统生平的最大转折点。一方面，忽必烈“授之政柄”、“委以更张庶务”，使他得以尽其才智，伸展抱负；另一方面，也使他成为权力和派系不同政见斗争的焦点。

　　

　　　　王文统是在关键的历史转变时刻受命掌政的。自蒙古进入中原以来四十余年，一直未能建立起适应中原汉地的统治制度。太宗时，耶律楚材力图逐步推行汉制，改变蒙古的统治方式，但受到极大阻挠，其所定制度“见于设施者十不能二、三”。郝经把当时汉地不治的情况概括为：“法度废则纲纪亡，官制废则政事亡，都邑废则宫室亡，学校废则人材亡，廉耻废则风俗亡，纪律废则军政亡，守令废则民政亡，财赋废则国用亡，天下之器虽存，而其实则无有。”宪宗时期，“旧弊未去，新弊复生”。忽必烈即位，始决意进行根本改苹，而“更张庶务”的责任就交给由王文统主持工作的中书省。中书省成立后的第一件大事是设置十路宣抚司。当时各路长官多世侯，尽专兵民财赋之权，州县官吏皆其部属，也是子承父职。数十年来，他们上下相传，自行其政，视辖境为领地，人民如私奴，任意盘剥欺压。如平阳、太原路，“官世守，吏结为朋党，侵渔贪贿，以豪强相轧，其视官府纪纲及民疾苦殆土苴然，而贫弱冤抑终莫得伸”，“赋役素无适从，官吏狼狈为奸，赋一征十，民不胜其困，故多逃亡”，即是典型情况。他们一方面对人民*刑暴敛，另一方面又隐漏户计，侵蚀官赋，将“合该纳官存圄包银，并丝料粮税等差发，……私已用度，以致民间俱各征足，官司不得实用”。因此各地户口减耗，国家赋税严重受损。早在忽必烈即位前，不少谋臣就提出改革地方统治制度、限制诸侯权力的建议。中统元年五月，遂立十路宣抚司，对各路诸侯实行监督，整肃州县吏治，旨在使人民安于田里，国赋能如数征收。对宣抚司官的考核标准即是“户口增，差发办，方为称职”；先后所颁圣旨条画，规定了宣抚司对所管地方官吏以及户口、财赋、刑罚等各方面政务的体究权责。宣抚使、副多以忽必烈原藩府旧臣出任，或出于文统所荐举。宣抚司的设置虽不足两年（中统二年十一月罢），而治效颇佳。如平阳太原等路宣抚使张德辉，惩办了特别恶劣的官吏数十人，“拽剔吏弊，遴选官属，庶政一新”，同时整顿赋役，“阅实户编，均其等第，出纳有法，数十年之弊一旦革去”，当地老人称颂“六十年不期复见此太平官府”，考绩为诸路之最。其他宣抚司也都在改进吏治、安定社会、劝课农桑和均平赋役等方面作出了成绩。

　　

　　　　第二件事是完善政府机构。中统元年七月，立行中书省于燕京，取代原燕京“行尚书省”掌理汉地政务，王文统以平章政事主持行省工作。命各宣抚司选取儒士、吏员通钱谷者赴省任用，置左、右司及其他各下属机构。二年初，行省颁新政条画于各路宣抚司，对税粮出纳、劝课农桑、刑罚治安、州县官吏考核黜涉等等地方政事都作了规定。三月，文统奉召至开平，遂与中书省诸宰执反复集议政务，奏准施行，主要有：置中书左（吏、户、礼）、右（兵、刑、工）部并定其职责，任命了左、右部尚书；制订民事条画二十七款及各路宣抚司应行条画七款；内外新旧官员改授定制；制订中书省工作条例十条等。

　　

　　　　第三件事是改革五户丝制度，限制投下权利。太宗八年（1236），将中原州县民户分封给诸王贵戚勋臣（投下），在耶律楚材建议下实行五户丝制，即每二户出丝一斤纳于国家，每五户出丝一斤纳于投下（宪宗时增加为国赋每户一斤，投下赋每五户二斤，故称“二五户丝”），由朝廷设官统一征收，每年按数颁给各投下，此外不得擅自征敛。但实际上各投下都径自派官向份地民户征赋，百般搔扰，且往往额外多取。投下对份地的榨取，和诸侯专权一样是当时最大的弊政。中统元年，中书省议：“诸投下五户丝科，自来就征于州郡”，“如此是恩不上出，事又不一，于政体未便”，遂奏准皆输燕京总藏，每年令各投下派官到中书省按数支取。此外，中统二年，中书省又对在诸路附籍的投下私属人户进行整顿甄别，除某些特定的投下赋役外，均令与民户一体承当差发（同上）。这些措施无疑是对投下制度的一次重大改革。